Senin, 25 Agustus 2008

KERANGKA ANALITIS PENGUNGKAPAN RISIKO FISKAL DALAM NOTA KEUANGAN DAN RAPBN 2008

Pendahuluan

Polackova (1998) mengemukakan pemerintah di berbagai negara sekarang ini menghadapi peningkatan risiko fiskal dan ketidakpastian yang lebih tinggi dibandingkan dengan periode-periode sebelumnya[1]. Ada beberapa alasan utama mengapa fenomena ini terjadi, diantaranya adalah perubahan peran negara/pemerintah dari sebelumnya sebagai penyedia pembiayaan (financier) menjadi hanya sebagai penjamin (guarantor) dalam penyediaan jasa-jasa dan atau proyek-proyek pembangunan, baik secara implisit maupun eksplisit.

 

Penjaminan oleh negara dan penetapan skema asuransi dalam pelaksanaan suatu kegiatan, sebagai kebalikan dari penganggaran secara langsung melalui subsidi dan pencadangan langsung dan pembiayaan untuk pelayanan umum, menjadi metode yang kemudian lazim sebagai bentuk dukungan pemerintah terhadap kegiatan tersebut. Program-program off budget ini dan kewajiban-kewajiban lain yang dapat menimbulkan beban fiskal yang tersembunyi, dapat mengancam kesinambungan fiskal di dalam jangka menengah dan panjang. Oleh karena itu analisis mengenai off-budget liabilities menjadi penting untuk dilaksanakan.

 

Framework of Fiscal Risks: Identifikasi dan Klasifikasi

 

Seluruh sumber risiko fiskal seharusnya diperhitungkan dalam melaksanakan analisis mengenai off-budget liabilities untuk menghindari atau paling tidak mengurangi pemerintah dari ancaman fiscal instability. Namun untuk melakukan hal tersebut tidaklah mudah mengingat sistem anggaran dan perekonomiaan suatu negara sangatlah kompleks.

 

Dalam kaitan tersebut Polackova (1998) memberikan kerangka analisis yang dapat digunakan sebagai alat bantu untuk mengklasifikasikan dan mengidentifikasi risiko fiskal yang dihadapi oleh Pemerintah. Pemerintah dihadapkan pada empat jenis risiko fiskal yang merupakan kombinasi dari empat unsur berikut, eksplisit dan implisit serta pasti dan kontinjen[2]. Unsur eksplisit dan implisit merupakan unsur-unsur yang menjadi dasar timbulnya kewajiban pemerintah, yaitu apakah berupa peraturan atau perjanjian yang tersurat, ataukah hanya berupa kewajiban moral yang tidak tersurat. Sedangkan unsur pasti dan kontinjen merupakan gambaran tingkat kepastian timbulnya kewajiban pemerintah.

 

Secara ringkas kerangka tersebut dapat disajikan dalam bentuk matriks risiko fiskal yang dihadapi pemerintah, sebagai berikut:

 

Sumber Risiko Fiskal

Kewajiban

Tingkat Kepastian Timbulnya

 
 

Pasti

Kontinjen

Eksplisit

- Utang pemerintah

- Pengeluaran pemerintah

(misal: program pensiun PNS)

- Penjaminan simpanan

- Dukungan pemerintah dalam kerangka PPP’s.

- Tuntutan pihak ketiga

Implisit

- Future public pensions (if not required by law)

- Bencana alam

Sumber: Polackova (1998)

 

Fiscal Risk Statement Tahun 2008

 

Mulai tahun 2008, Pemerintah mencantumkan satu subjudul baru di dalam Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) yang diajukan kepada DPR. Subjudul baru tersebut berisi materi yang menjelaskan risiko fiskal yang dihadapi, yang cakupan serta ruang lingkupnya dibuat salah satunya mengacu pada kerangka analitis sebagaimana disebutkan pada tabel di atas.

 

Risiko fiskal dapat didefinisikan sebagai perkembangan-perkembangan umum atau peristiwa-peristiwa tertentu yang dapat mempengaruhi posisi fiskal pemerintah. Pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan ini diperlukan terutama dalam rangka:

a. Kesinambungan Fiskal (fiscal sustainability), yaitu bahwa dalam rangka lebih menjamin terjaganya kesinambungan pembiayaan negara, risiko fiskal perlu diungkapkan untuk memberikan gambaran yang utuh tentang posisi fiskal pemerintah;

b. Keterbukaan (transparency), yaitu bahwa pengungkapan risiko fiskal diperlukan untuk menciptakan keterbukaan tentang posisi fiskal pemerintah.

 

Pernyataan risiko fiskal mulai dicantumkan dalam Nota Keuangan 2008 dan akan terus dicantumkan dalam Nota Keuangan berikutnya. Sebagai langkah awal, pernyataan risiko fiskal dalam Nota Keuangan 2008 (Subbab 6.3) memuat beberapa hal yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal, yaitu:

 

a. Sensitivitas asumsi ekonomi makro:

Menguraikan pengaruh perubahan dalam indikator ekonomi makro yang dijadikan asumsi dalam penyusunan APBN pada perubahan besaran-besaran angka nominal dalam akun-akun APBN, baik dari sisi pendapatan, pengeluaran atau pembiayaan.

 

b. Risiko utang Pemerintah:

Menguraikan risiko fiskal yang terkait dengan pengelolaan utang, diantaranya adalah risiko pembiayaan kembali (refinancing risk), risiko nilai tukar (currency risk), risiko tingkat bunga (interest rate risk), dan risiko operasional (operational risk) .

 

c. Risiko proyek pembangunan infrastruktur:

Menguraikan risiko fiskal yang terkait pemberian dukungan pemerintah pada proyek pembangunan infrastruktur yang merupakan penugasan pemerintah kepada BUMN maupun proyek pembangunan infrastruktur dalam kerangka Public Private Partnerships (PPP).

 

d. Risiko Badan Usaha Milik Negara:

Menguraikan risiko fiskal yang dihadapi pemerintah terkait dengan Badan Usaha Milik Negara, diantaranya Penyertaan Modal Negara dan Public Service Obligation (PSO).

 

e. Dana pensiun pegawai negeri sipil:

Menguraikan risiko fiskal terkait keharusan APBN untuk turut memberikan kontribusi (sharing) pada pembayaran manfaat pensiun PNS.

 

f. Risiko modal awal Pemerintah pada Bank Indonesia:

Menguraikan risiko fiskal terkait kewajiban pemerintah, berdasarkan undang-undang, untuk menjaga modal awal bank Indonesia.

 

g. Risiko terkait Lembaga Penjamin Simpanan:

Menguraikan risiko fiskal terkait kewajiban pemerintah, berdasarkan undang-undang, untuk menjaga modal awal Lembaga Penjamin Simpanan.

 

h. Tuntutan hukum kepada Pemerintah:

Menguraikan risiko fiskal terkait tuntutan hukum kepada pemerintah oleh fihak ketiga, antara lain dalam kasus pengadaan listrik swasta (Independent Power Producers/IPPs) dan Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN).

 

i. Keanggotaan organisasi internasional:

Menguraikan risiko fiskal yang dihadapi terkait dengan keanggotaan Indonesia pada beberapa organisasi internasional yang menimbulkan komitmen pemerintah untuk memberikan kontribusi kepada organisasi internasional tersebut.

 

j. Bencana alam:

Menguraikan risiko fiskal terkait dengan kewajiban moral pemerintah untuk memberikan bantuan tanggap darurat dan penanggulangan bencana serta pemulihan pascabencana.

 

k. Lumpur Sidoarjo.

Menguraikan risiko fiskal terkait dengan kewajiban pemerintah, berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2007, untuk menanggung biaya-biaya sosial kemasyarakatan yang timbul dan biaya-biaya penanganan masalah infrastruktur termasuk infrastruktur untuk penanganan luapan lumpur di Sidoarjo.


[1] Polackova, Hana 1998. “Government Contingent Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability” Policy Research Working Paper 1989. World Bank, Washington 1989. World Bank, D.C.

[2] Jika mengacu kepada standar akuntansi internasional (IAS 37.10) kewajiban kontijensi didefinisikan sebagai kewajiban yang mungkin timbul (possible obligation) yang bergantung kepada suatu event/peritiwa yang tidak pasti pada masa mendatang (uncertain future event).

 

Sumber:

Badan Kebijakan Fiskal. 2007. Kerangka Konseptual Pengungkapan Risiko Fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008. Jakarta: Badan Kebijakan Fiskal.