Kamis, 24 Juli 2008

RISIKO FISKAL DAN KEWAJIBAN KONTINJEN PADA BADAN USAHA MILIK NEGARA

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) merupakan salah satu pelaku ekonomi dalam perekonomian nasional yang didasarkan kepada prinsip-prinsip demokrasi ekonomi sehingga memiliki peranan yang sangat penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945. Untuk itu, BUMN diharapkan :

a. dapat memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional dan penerimaan negara;

b. dapat meningkatkan penyelenggaraan kemanfaatan umum, berupa penyediaan barang dan jasa dalam jumlah dan mutu yang memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;

c. memberikan sumbangan kepada penerimaan negara; dan

d. meningkatkan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional.

 

Berbagai potensi risiko fiskal yang ditimbulkan oleh BUMN terkait erat dengan fungsi BUMN sebagai pelaksana kebijakan dalam perekonomian nasional. Di samping itu, proyek infrastruktur yang dijamin oleh Pemerintah banyak melibatkan BUMN sektor terkait sebagai pengelola, antara lain perbankan, pertambangan, pelabuhan laut, pelabuhan udara, jalan tol, air bersih, power plant (listrik), telekomunikasi, dan transportasi. Artinya, exposure risiko fiskal Pemerintah yang diakibatkan oleh proyek-proyek infrastruktur akan ditentukan pula oleh kinerja BUMN sektor terkait.

 

Potensi risiko fiskal ditimbulkan juga oleh inefisiensi dan kerugian yang terjadi pada BUMN yang pada akhirnya menjadi beban Pemerintah dalam bentuk pembiayaan melalui Penyertaan Modal Negara (PMN). Selain itu akibat kinerja BUMN yang kurang baik, menyebabkan risiko penurunan penerimaan Negara melalui dividen dan pajak. Risiko dividen dan pajak dalam pengelolaan BUMN harus diperhitungkan sehingga meminimalkan kegagalan pencapaian target penerimaan APBN.

 

Kerangka hubungan APBN dengan kinerja BUMN dapat digambarkan dalam diagram berikut:

clip_image002[6]

Secara rinci sebab-sebab timbulnya contingent liabilities sebagai dampak kinerja BUMN adalah sebagai berikut :

 

a. Pinjaman RDI/SLA yang Bermasalah

 

Tahun 2007, besarnya Rekening Dana Investasi (RDI) dan Subsidiary Loan Agreement (SLA) pada beberapa BUMN adalah Rp53 triliun. Dari RDI/SLA tersebut, 28%-nya
(Rp15 triliun) merupakan utang bermasalah karena struktur keuangan BUMN penerima pinjaman tidak memungkinkan untuk melunasinya sendiri. Sehingga, kewajiban tersebut akan menjadi exposure Pemerintah di tahun-tahun berikutnya.

 

Selain itu, ada juga BUMN yang melakukan pinjaman dan mengeluarkan obligasi tanpa perencanaan yang baik sehingga menjadi beban berkelanjutan yang pada akhirnya mempengaruhi struktur modal perusahaan. Dengan kondisi ini Pemerintah dihadapkan pada posisi sulit untuk memilih melepas kepemilikan atau mengucurkan dana sebagai explicit liabilities. Tidak adanya regulasi yang mengatur ketentuan pelepasan obligasi pada batasan nilai tertentu atau pada BUMN dengan kondisi “tidak sehat” memungkinkan timbulnya default risiko fiskal di tahun-tahun mendatang yang tidak tercover oleh sistem anggaran cash basis.

 

Sebagai contoh, pada tahun 2000 Pemerintah pernah mengambil alih beban utang external PT Garuda Indonesia Airline sebesar US$1.8 miliar untuk menyewa sebelas pesawat Boeing 737. Langkah ini menimbulkan beban fiskal sebesar US$62 juta per tahun selama delapan tahun.

 

b. Penugasan Public Services Obligation (PSO) dan Subsidi

 

Dalam pelaksanaan kewajiban pelayanan umum (PSO), kenyataan menunjukkan semua BUMN yang mengemban tugas PSO tergolong perusahaan merugi, sehingga Pemerintah selain membayar selisih atas harga yang ditetapkan dengan harga pokok produksi plus margin keuntungan dan pajak, masih harus mengucurkan PMN untuk memperkuat struktur modal dan investasi.

 

Pada tahun 2007, Pemerintah menyediakan anggaran sebesar Rp101,48 triliun untuk PSO dan subsidi melalui 16 BUMN. Jika tidak dilakukan assessment yang benar, penetapan besaran anggaran dan analisis faktor-faktor penyebab risiko serta langkah-langkah mitigasinya untuk beberapa tahun ke depan, maka tidak menutup kemungkinan besaran PSO makin meningkat. Langkah Pemerintah secara perlahan mengurangi PSO dan menggantikan dengan subsidi selektif dengan menerapkan manajemen risiko diharapkan dapat menekan risiko fiskal dan mencapai tepat sasaran.

 

c. Penyertaan Modal Negara (PMN)

 

Dalam empat tahun terakhir PMN untuk BUMN naik secara signifikan, dengan pertumbuhan rata-rata Rp822 miliar pertahun. Tahun 2007 Pemerintah mengalokasikan Rp2.700 miliar untuk Penambahan Modal Negara bagi 10 BUMN meningkat 37% dari tahun 2006 (Rp1.972 miliar), sedangkan untuk tahun 2008 Pemerintah tidak mengalokasikan lagi anggaran untuk PMN. Langkah ini dilakukan untuk meningkatkan efisiensi belanja anggaran 2008.

 

Selama ini belum ada regulasi yang mengatur mekanisme evaluasi dan pengawasan terhadap penggunaan PMN sebagaimana dilakukan Bapepam untuk mengontrol penggunaan dana hasil IPO atau right issue. Sehingga penggunaan dana PMN tidak serta merta meningkatkan kinerja BUMN yang pada akhirnya berdampak pada tidak tercapainya target anggaran dari dividen dan pajak.

 

d. Restrukturisasi

 

Program restrukturisasi BUMN melalui holding, merger, dan privatisasi berpotensi menimbulkan initial cost yang harus ditanggung Pemerintah selain itu pada masa transisi akan berdampak pada penurunan target penerimaan dividen dan pajak.

 

e. Keterlibatan BUMN dalam Proyek Infrastruktur

 

Belajar dari Thailand, risiko fiskal dari operasional BUMN juga timbul sebagai akibat langkah kebijakan Pemerintah (seperti kontrol terhadap harga yang mungkin akan meningkatkan kerugian operasional) dan keputusan investasi ambisius dari BUMN itu sendiri pada proyek-proyek berisiko tinggi.[1]

 

Dengan nilai capital expenditure (capex) BUMN tahun 2008 sebesar Rp151.5 triliun[2] pada sektor perbankan, telekomunikasi, industri strategis, agro industri, kelistrikan, energi, migas, kebandarudaraan, kepelabuhanan, jalan tol dan bioenergi akan berdampak pada perbaikan kinerja keuangan BUMN dan pada akhirnya diharapkan meningkatkan kontribusi dividen dan pajak pada APBN. Investasi yang dilakukan oleh BUMN adalah 11.7% dari total kebutuhan investasi untuk mencapai pertumbuhan ekonomi sebesar 6.8% yaitu Rp1.296 triliun.[3] Expected financial dan performa ekonomi BUMN akan menunjukkan explicit atau implicit fiscal risk dari Pemerintah.[4]

clip_image004


[1] Polackova, Hanna and Goopu, Sudarshan, 2002. “Dealing with Contingent Liabilities in Indonesia and Thailand”, Copublication of the World Bank and Oxford University Prss. World Bank, Washington D.C.

[2] Capex BUMN tahun 2008 yaitu Rp151,5 triliun, nail 7% dari tahun 2007 (Rp141 triliun), dan meningkat tajam dari tahun 2006 (Rp70 triliun)

[3] BUMN Online, 22 Nov 2007

[4] Polackova, Hanna and Goopu, Sudarshan, 2002. “Dealing with Contingent Liabilities in Indonesia and Thailand”, Copublication of the World Bank and Oxford University Prss. World Bank, Washington D.C.

Tidak ada komentar:

Posting Komentar

Komentar anda