Sabtu, 12 Juli 2008

Kerangka Konseptual Pernyataan Risiko Fiskal (Fiscal Risk Statement)

Latar Belakang

Untuk pertama kalinya dalam sejarah penyusunan nota keuangan, Pemerintah memasukkan topik risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran (RAPBN) 2008. Dalam pemunculan perdananya, beberapa komponen yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal dan dimuat dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008 adalah: (i) sensitivitas asumsi ekonomi makro dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), (ii) utang pemerintah, (iii) proyek pembangunan infrastruktur, (iv) Badan Usaha Milik Negara (BUMN), (v) program pensiun dan Tunjangan Hari Tua (THT) Pegawai Negeri Sipil (PNS), (vi) desentralisasi fiskal, (vii) Bank Indonesia (BI), (viii) Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), (ix) tuntutan hukum kepada pemerintah, (x) keanggotaan organisasi internasional, (xi) bencana alam, dan (xii) lumpur Sidoarjo.

Pertanyaan yang kemudian muncul adalah apa sebenarnya yang melatarbelakangi pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008? Ditinjau dari sisi aspirasi masyarakat, krisis ekonomi dalam skala luas yang melanda Indonesia sejak akhir 1997 memunculkan gerakan reformasi dengan berbagai macam tuntutan yang pada dasarnya dapat digolongkan dalam empat tema dasar, yaitu (i) perbaikan ekonomi, (ii) perbaikan tata pemerintahan atau governance, (iii) supremasi hukum, dan (iv) demokrasi*). Untuk memenuhi tuntutan perbaikan ekonomi pemerintah berupaya menjalankan anggaran negara yang dapat memberikan stimulus bagi pertumbuhan ekonomi dan pada saat yang bersamaan terjaga kesinambungannya. Akan tetapi hal tersebut nampaknya belum mampu memenuhi tingginya harapan masyarakat terutama terkait dengan transparansi pengelolaan keuangan negara. Pengungkapan risiko fiskal yang merupakan prasyarat penting untuk menjaga terpeliharanya kesinambungan pendapatan negara, belanja negara dan pembiayaan anggaran dipandang perlu untuk memenuhi tuntutan transparansi tersebut.

Ditinjau dari sisi pengelolaan fiskal, bukti-bukti empiris menunjukkan bahwa posisi fiskal pemerintah selalu dibayangi potensi terjadinya risiko fiskal yang mengancam kesinambungan anggaran akibat adanya contingent liabilities dan berbagai macam risiko fiskal yang tidak diantisipasi sebelumnya. Krisis ekonomi yang terjadi di Indonesia pada pertengahan 1997 merupakan contoh yang sangat baik untuk menunjukkan terjadinya risiko fiskal yang berpeluang mengganggu kesinambungan anggaran. Jaminan pemerintah baik eksplisit maupun implisit, misalnya kebijakan rekapitalisasi perbankan, dalam waktu singkat berubah dari contingent liabilities menjadi actual liabilities dan menimbulkan beban anggaran yang sangat besar.

Terjadinya risiko fiskal yang tidak diantisipasi dengan baik akan membebani anggaran dan mempengaruhi target pertumbuhan ekonomi dengan cakupan dan kedalaman efek yang berbeda antara negara-negara maju dengan negara-negara berkembang. Risiko fiskal yang terjadi pada negara-negara maju akan menimbulkan beban pada anggaran dan berpeluang menghambat pertumbuhan ekonomi. Pada negara-negara berkembang implikasinya lebih berat. Terjadinya risiko fiskal yang membebani anggaran akan menjalar dengan cepat pada perekonomian secara keseluruhan, mendorong capital outflow dan bahkan merubah arah pertumbuhan ekonomi. Lebih jauh, pada negara-negara berkembang dengan kelembagaan ekonomi yang masih lemah, ekspektasi akan terjadinya risiko fiskal akan mempengaruhi prilaku agen-agen ekonomi sehingga berpeluang menghambat pertumbuhan ekonomi bahkan sebelum risiko fiskal tersebut terjadi.

Penganggaran Konvensional

Penganggaran konvensional yang tidak mengungkap komponen risiko fiskal diyakini tidak mampu mengantisipasi beban pada anggaran di masa depan akibat adanya contingent liabilities paling tidak karena dua hal. Pertama, pada umumnya penganggaran konvensional hanya berjangka waktu satu tahun. Jangka waktu satu tahun tidak memadai untuk menangkap kemungkinan-kemungkinan terjadinya risiko fiskal di masa depan akibat kebijakan yang diambil pemerintah. Hal ini karena sifat beberapa kebijakan yang berdimensi jangka panjang misalnya kebijakan pensiun, pemberian shortfall risk guarantee atau default risk guarantee. Kedua, penganggaran konvensional menganut asas cash basis yang tidak mampu menangkap potensi beban anggaran di masa datang atas transaksi-transaksi bersifat accrual misalnya kewajiban pembayaran bunga dan pokok utang serta berbagai macam contingent liabilities. Dalam penganggaran yang menganut cash basis kewajiban dicatat pada saat terjadi pembayaran dan bukan pada saat terjadinya kewajiban sehingga besaran contingent liabilities, yang dalam waktu dekat berubah menjadi direct liabilities, tidak ter-cover dalam penganggaran konvensional.

Praktek-Praktek Internasional

Beberapa negara telah berupaya menyempurnakan sistem penganggaran mereka sehingga mampu mengungkap, mengantisipasi dan memitigasi risiko-risiko fiskal yang mungkin terjadi di masa depan. Kanada, Kolombia, Belanda, Afrika Selatan, Swedia dan Amerika Serikat mensyaratkan adanya regulasi yang harus dibuat sebagai landasan kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities. Pengungkapan secara periodik dalam anggaran tentang besaran contingent liabilities, kemungkinan terjadinya dan dasar hukum yang melandasi munculnya kewajiban tersebut diimplementasikan oleh Australia, Selandia Baru dan Republik Ceko. Terkait dengan hal ini, Republik Ceko, Bulgaria dan Hungaria juga memperhitungkan net present value dari besaran contingent liabilities serta konsekuensinya terhadap anggaran. Kanada dan Belanda memiliki panduan komprehensif dalam mengelola risiko fiskal mulai dari assessment terhadap proposal kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities hingga mekanisme pembiayaan apabila terjadi direct liabilities yang disertai dengan langkah-langkah mitigasi risiko yang perlu ditempuh. Keterbatasan anggaran yang menjadi fenomena umum di banyak negara, baik negara maju maupun negara berkembang, mendorong Hungaria menerapkan batasan besaran jaminan maupun contingent liabilities yang dapat ditanggung oleh negara dalam satu siklus anggaran.

Pelajaran dari Praktek-Praktek Internasional

Dari pengalaman beberapa negara tersebut dapat ditarik benang merah beberapa standar pengelolaan risiko fiskal. Pertama, perlu adanya assessment yang dilakukan oleh institusi independen terhadap besaran probabilitas besaran risiko fiskal dan terjadinya pembayaran di masa depan sebelum suatu kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities diambil. Dalam hal ini sikap konservatif dalam mengambil kebijakan merupakan cara yang paling efektif untuk mengelola risiko fiskal yang mungkin timbul. Prinsip ini seringkali dilanggar karena pengambil kebijakan memiliki tendensi menomorduakan kewajiban yang akan terjadi beberapa tahun setelah dikeluarkannya suatu kebijakan. Kedua, adanya pengungkapan secara periodik dalam anggaran tentang besaran contingent liabilities, probabilitas besaran beban anggaran dan dasar hukum yang melandasi munculnya contingent liabilities tersebut. Hal ini mengingat pemerintah tidak bisa menghindari adanya contingent liabilities akibat kebijakan-kebijakan yang diambil meskipun pemerintah sangat konservatif menghadapi risiko.

Ketiga, perlu adanya analisis faktor-faktor risiko utama yang mempengaruhi proyeksi besaran-besaran penerimaan, belanja dan pembiayaan anggaran. Dengan demikian pemerintah dapat mengantisipasi kondisi-kondisi di masa depan yang mengakibatkan tidak terpenuhinya target-target yang telah ditetapkan dalam anggaran. Selain itu, analisis faktor-faktor risiko utama juga memberikan rambu-rambu dalam menetapkan target-target anggaran yang lebih realistis. Kempat, perlu disusun panduan pengelolaan risiko bagi institusi-insitusi publik dalam mengambil kebijakan yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal. Hal ini akan memperkecil peluang munculnya kebijakan-kebijakan yang mengakibatkan pemerintah harus memberikan jaminan yang diatur dengan regulasi-regulasi yang bersifat khusus. Panduan tersebut sejauh mungkin dapat memperjelas prosedur pengusulan kebijakan, pembagian tanggung-jawab yang jelas antara institusi yang terlibat, bentuk jaminan, risk-sharing, prosedur monitoring serta skema proteksi yang dapat melindungi insitusi-insitusi yang terlibat dari kerugian yang mungkin timbul.

Kelima, perlunya penekanan pada implementasi skema cost and risk sharing antar institusi untuk menekan timbulnya moral hazard, meningkatkan efektivitas jaminan dan menurunkan probabilitas terjadinya kerugian. Dalam hal ini anggaran negara berperan sebagai benteng terakhir apabila terjadi kerugian. Hal ini akan memberikan insentif pada insitusi teknis yang terlibat untuk memitigasi risiko sebaik-baiknya. Keenam, perlu ada pembatasan besaran jaminan dan/atau contingent liabilities yang dapat dibebankan dalam satu siklus anggaran. Standar ini perlu dilakukan untuk memberikan kontrol atas kebijakan yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal. Ketujuh, perlu dialokasikan sejumlah dana untuk meng-cover terjadinya beban anggaran pada satu siklus anggaran. Keharusan mengalokasikan dana kontijensi ini akan memberikan sinyal bahwa contingent liabilities berpotensi menimbulkan kerugian sehingga memberikan insentif pada pembuat kebijakan untuk menerapkan mekanisme mitigasi risiko yang lebih baik.

Melangkah ke Depan

Dengan pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008 pada dasarnya Departemen Keuangan telah menerapkan beberapa standar pengelolaan risiko fiskal. Pengungkapan beberapa komponen yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal telah dilakukan walaupun hal tersebut bersifat dinamis dalam artian bisa berubah baik jenis, besaran maupun probabilitas terjadinya. Pengungkapan faktor-faktor utama yang mempengaruhi besaran-besaran komponen anggaran juga telah dilakukan disertai dengan analisis sensitivitasnya. Alokasi dana kontijensi juga telah dianggarkan. Namun demikian, banyak hal yang masih perlu dilakukan untuk menyempurnakan model pengungkapan risiko fiskal yang dapat menjamin terjaganya kesinambungan fiskal. Dalam hal ini, Nota Keuangan dan RAPBN 2008 telah memulai langkah penting tersebut.

Referensi:
*) Boediono. 2007. “Dimensi Ekonomi-Politik Pembangunan Indonesia.” Pidato pengukuhan jabatan Guru Besar pada Fakultas Ekonomi Universitas Gadjah Mada, 24 Februari 2007.

Polackova, Hana and Allen Schick. 2002. Government at Risk, Copublication of the World Bank and Oxford University Press. World Bank, Washington, D.C.


2 komentar:

  1. Sebenernya risiko fiskal itu apa sih? Kyknya ini perlu didefinisikan supaya para pembaca ngerti apa itu risiko fiskal, ruang lingkupnya, dll...
    Maju terus RMU!

    BalasHapus
  2. Seperti apa yang kita diskusikan di KA, risiko fiskal tidak hanya risiko yang mengancam 'kesehatan' anggaran keuangan negara tapi juga risiko tidak tercapainya misi pemerintah yang dibebankan pada belanja anggaran pemerintah tersebut (Performance-based Budgeting). Utk RI, still on the way lah..

    BalasHapus

Komentar anda