Jumat, 18 Juli 2008

Kemitraan Pemerintah dan Swasta (Public-Private Partnerships) dan Kerangka Regulasinya (Regulatory Framework) di Indonesia

Pendahuluan

 

Sejak krisis ekonomi tahun 1997, anggaran pembangunan untuk infrastruktur mengalami penurunan yang sangat siginifikan. Bahkan pada tahun 1998, hampir tidak ada investasi dari sektor swasta pada sektor ini. Sebagai perbandingan, pada pertengahan dekade 90-an, investasi infrastruktur mencapai angka lebih dari 5% dari GDP. Saat ini investasi pada sektor infrastruktur hanya mencapai 2% dari GDP.

 

Untuk mendukung tingkat pertumbuhan ekonomi rata-rata 6,6% setiap tahun selama periode lima tahun (Rencana Pembangunan Jangka Menengah/RPJM 2005 – 2009), Pemerintah menyadari pentingnya percepatan pembangunan infrastruktur. Infrastruktur yang memadai dan handal penting bagi keberlanjutan pertumbuhan dan peningkatan daya saing dalam lingkungan yang semakin dipengaruhi oleh arus globalisasi. Jasa layanan infrastruktur yang buruk mengakibatkan semakin rendahnya kualitas hidup, meskipun di saat yang sama penghasilan meningkat.

 

Untuk mencapai angka pertumbuhan ekonomi rata-rata 6,6% ini, dibutuhkan dana untuk pembangunan infrastruktur sebesar US$65 miliar dalam lima tahun. Dari jumlah ini, Pemerintah hanya sanggup memenuhi 38% atau sekitar US$25 miliar[1]. Kekurangan dana akibat ketidakmampuan Pemerintah tersebut diharapkan dapat diperoleh melalui keterlibatan sektor swasta.

 

Untuk menarik investasi swasta, Pemerintah menyadari bahwa dibutuhkan reformasi struktural dan kelembagaan. Usaha ini dimulai antara lain melalui penyelenggaraan ‘Indonesia Infrastructure Summit’ (IIS) pada bulan Januari 2005. IIS ini merupakan refleksi dari komitmen Pemerintah untuk melakukan reformasi tersebut. Penyelenggaraan IIS menegaskan komitmen Pemerintah untuk mendukung peran swasta dalam pembangunan infrastruktur dengan membuka kesempatan investasi di 91 proyek infrastruktur.

 

Salah satu upaya untuk memperbaiki iklim investasi tersebut adalah mengadakan perbaikan dan penguatan regulasi yang memungkinkan keikutsertaan sektor swasta secara transparan dan adil melalui mekanisme tender yang terbuka. Selain itu, regulasi yang baru memberikan kejelasan kepada contracting agencies mengenai penyelenggaraan proyek Kemitraan Pemerintah dan Swasta (KPS) dan dukungan Pemerintah yang dapat diberikan sebagai insentif kepada swasta untuk berpartisipasi dalam proyek infrastruktur.

 

Kerangka Regulasi Kemitraan Pemerintah dan Swasta di Indonesia

 

Pelaksanaan proyek KPS di Indonesia dimulai sejak awal tahun 1990-an sampai dengan akhir tahun 1997. Proyek KPS yang dilakukan antara lain dalam bidang listrik, telekomunikasi dan transportasi. Penyelenggaraan proyek KPS pada periode ini belum tertata dengan baik. Kelemahan-kelemahan yang ada pada proyek KPS ini antara lain karena kurangnya reformasi struktural, peraturan yang kurang mendukung, kurangnya persaingan serta kurangnya perhatian pada aspek governance dalam pengadaan proyek KPS.

 

Selanjutnya, dalam rangka penataan terhadap proyek KPS, Pemerintah menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 7 tahun 1998 tentang Kerjasama antara Pemerintah dan Perusahaan Swasta dalam Pembangunan dan/atau Pengelolaan Infrastruktur (Keppres 7/1998). Keppres ini dibuat dalam rangka perbaikan governance dari proyek, terutama pada aspek keterbukaan dan persaingan, serta perlindungan pada kepentingan investor dan konsumen. Agar proyek dapat memberikan manfaat yang optimal (greater value for money), Keppres mengatur bagaimana proyek KPS harus dijalankan serta menetapkan mekanisme pemantauan atas proyek-proyek tersebut.

 

Dalam rangka penyesuaian dengan perkembangan yang terjadi, Pemerintah mengganti Keppres 7/1998 dengan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur (Perpres 67/2005). Perubahan tersebut terkait dengan perkembangan otonomi daerah, perubahan kelembagaan dalam hal ini pembentukan KKPPI serta pengadaan lisensi/ijin usaha dalam pengadaan proyek KPS tertentu.

 

Selain untuk menciptakan iklim investasi untuk mendorong keikutsertaan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur berdasarkan prinsip usaha secara sehat, Perpres 67/2005 dibentuk untuk menciptakan keseimbangan yang adil antara kepentingan konsumen, masyarakat dan badan usaha. Perpres tersebut menetapkan mekanisme yang memungkinkan terciptanya keseimbangan tersebut. Prepres menetapkan mekanisme pelelangan yang akan menciptakan persaingan yang sehat dan menghasilkan pelayanan yang berkualitas dan efisien. Sedangkan dari kepentingan Badan Usaha, Perpres memberikan insentif kepada swasta serta memberikan kepastian pengembalian investasi.

 

Badan Usaha yang dapat bekerjasama dengan Pemerintah adalah badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas (PT), Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dan koperasi. Perpres ini memperluas definisi badan usaha. Keppres 7/98 hanya mencakup badan usaha swasta yang berbentuk badan hukum Indonesia. Sehingga, saat ini, BUMN, BUMD dan koperasi dapat berpartisipasi dalam pengadaan infrastruktur.

 

Partisipasi sektor swasta atau disebut ‘Badan Usaha’ dalam Perpres dapat dilakukan melalui 2 cara, yaitu ‘Perjanjian Kerjasama’ (Konsesi) atau ’Izin Pengusahaan’ (Lisensi). Dalam perjanjian kerjasama, Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah mengadakan perjanjian tertulis dengan Badan Usaha untuk menyediakan infrastruktur melalui pelelangan umum. Sedangkan Izin pengusahaan ditetapkan melalui pelelangan izin (auction) dan dilakukan apabila penguraian (unbundling) infrastruktur dan jasa pelayanan tidak mungkin atau sulit dilaksanakan, misalnya pada sektor telekomunikasi, pemipaan minyak dan gas, dan transmisi tenaga listrik.

 

Kerjasama penyediaan infrastruktur dilakukan antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dan Badan Usaha. Kedua belah pihak ini menentukan bentuk kerjasama yang akan dilakukan, apakah melalui perjanjian kerjasama atau izin pengusahaan. Dalam melakukan kerjasama ini para pihak harus memperhatikan prinsip-prinsip: adil, terbuka, transparan, bersaing, bertanggung-gugat, saling menguntungkan, saling membutuhkan serta saling mendukung.

 

Prinsip-prinsip Kerjasama Penyediaan Infrastruktur:

  • adil, berarti seluruh Badan Usaha yang ikut serta dalam proses pengadaan harus memperoleh perlakuan yang sama;
  • terbuka, berarti seluruh proses pengadaan bersifat terbuka bagi Badan Usaha yang memenuhi kualifikasi yang dipersyaratkan;
  • transparan, berarti semua ketentuan dan informasi yang berkaitan dengan Penyediaan Infrastruktur termasuk syarat teknis administrasi pemilihan, tata cara evaluasi, dan penetapan Badan Usaha bersifat terbuka bagi seluruh Badan Usaha serta masyarakat umumnya;
  • bersaing, berarti pemilihan Badan Usaha melalui proses pelelangan;
  • bertanggung-gugat, berarti hasil pemilihan Badan Usaha harus dapat dipertanggungjawabkan;
  • saling menguntungkan, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang seimbang sehingga memberi keuntungan bagi kedua belah pihak dan masyarakat dengan memperhitungkan kebutuhan dasar masyarakat;
  • saling membutuhkan, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;
  • saling mendukung, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan

 

Proyek kerjasama dapat diusulkan baik oleh Pemerintah (solicited projects) maupun Badan Usaha (unsolicited projects). Proyek yang diusulkan oleh Pemerintah dituangkan dalam ‘Daftar Prioritas Proyek’ yang dipublikasikan dan dinyatakan terbuka untuk umum. Sebelum dituangkan dalam daftar ini, Pemerintah mengidentifikasi dan melakukan konsultasi publik atas proyek-proyek yang akan dikerjasamakan dengan swasta.

 

Selain itu, badan usaha, atas prakarsa sendiri, dapat mengusulkan proyek yang akan dikerjasamakan dengan Pemerintah. Dengan memperhatikan persyaratan-persyaratan tertentu, badan usaha dapat mengusulkan proyek di luar daftar prioritas proyek kepada Pemerintah. Selanjutnya, Pemerintah melakukan penilaian terhadap kelayakan proyek tersebut. Apabila dinilai layak, maka proyek tersebut akan diproses melalui pelelangan umum. Pemerintah memberikan kompensasi berupa ‘pemberian tambahan nilai’ atau ‘pembelian prakarsa proyek kerjasama termasuk Hak Kekayaan Intelektual yang menyertainya’ untuk proyek yang diterima.

 

Pengadaan Badan Usaha dalam rangka perjanian kerjasama dilakukan melalui tender terbuka (open and transparent bidding). Proses pengadaan meliputi persiapan pengadaan; pelaksanaan pengadaan; penetapan pemenang; dan penyusunan perjanjian kerjasama. Pemerintah menetapkan pemenang lelang berdasarkan usulan dari panitia pengadaan. Khusus mengenai perjanjian kerjasama, Perpres menetapkan ketentuan-ketentuan yang harus ada dalam perjanjian tersebut. Selain itu, ditetapkan juga bahwa pembiayaan harus telah diperoleh Badan Usaha 12 (dua belas) bulan setelah perjanjian kerjasama ditandatangani atau perjanjian berakhir dan jaminan pelelangan dapat dicairkan.

 

Perpres menganut prinsip keterbukaan dalam penentuan pemenang serta penentuan tarif berdasarkan ‘full cost recovery’ yang artinya tarif ditetapkan yang memungkinkan investor memperoleh kembali biaya yang dikeluarkan untuk investasi di sektor infrastruktur tersebut. Jika hal ini diluar kemampuan konsumen maka Pemerintah akan memberikan subsidi untuk menutupi selisih tarif yang diminta yang diperlukan untuk menutupi biaya investasi dan kemampuan konsumen dalam membayar pelayanan yang diberikan.

 

Pengelolaan Risiko

 

Di samping melalui penciptaan iklim investasi yang mendukung pengadaan infrastruktur, Pemerintah menyediakan dukungan fiskal untuk menarik minat investor dalam proyek infrastruktur. Ketiadaan dukungan fiskal akan menjadikan proyek infrastruktur kurang menarik bagi investor karena investasi yang dibutuhkan sangat besar dan dibutuhkan waktu yang sangat lama dalam pengembalian modal. Selain itu, risiko dalam proyek infrastruktur sangat beragam yang sebagian berada di luar kendali investor. Dukungan ini dituangkan dalam perjanjian kerjasama dengan prinsip bahwa risiko dialokasikan kepada pihak yang paling mampu mengendalikan risiko.

 

Pengelolaan risiko fiskal yang timbul akibat kerjasama penyediaan infrastruktur dengan badan usaha menjadi penting karena pemberian dukungan pemerintah diperlukan untuk mendukung tersedianya infrastruktur yang dapat menggerakkan dan meningkatkan pertumbuhan perekonomian nasional dan mewujudkan terpeliharanya APBN yang berkelanjutan (fiscal sustainability). Oleh karenanya, pemberian dukungan pemerintah harus didasarkan atas kemampuan anggaran negara untuk menanggungnya.

 

Dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, diatur pelaksanaan pengendalian dan pengelolaan risiko yang dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 38/PMK.01/2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengendalian dan Pengelolaan Risiko atas Penyediaan Infrastruktur (PMK 38/2006).

 

PMK 38/2006 sebagai peraturan pelaksanaan dari Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur mengatur mengenai pengelolaan risiko yang timbul sebagai akibat dari pemberian dukungan pemerintah kepada Badan Usaha dalam pembangunan infrastruktur. PMK ini hanya mengatur pengelolaan risiko dan prosedur pemberian dukungan pemerintah untuk proyek KPS Pemerintah Pusat. PMK ini tidak mengatur mengenai mekanisme pemberian dukungan pemerintah pusat kepada proyek KPS daerah karena Perpres 67/2005 belum mengatur hal ini.

 

Berdasarkan PMK 38/2006, pemberian dukungan pemerintah harus memperhatikan beberapa prinsip, antara lain dukungan pemerintah diberikan kepada proyek yang layak secara teknis dan finansial. Selain itu, dukungan pemerintah harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan, transparan serta tidak melampaui kemampuan anggaran negara untuk menanggungnya.

 

Dukungan pemerintah yang diberikan dapat berupa kompensasi finansial dan atau bentuk lain melalui skema pembagian risiko. Risiko-risiko yang dapat diberikan kompensasi adalah: risiko politik, risiko kinerja proyek dan risiko permintaan. Bentuk kompensasi diberikan sesuai dengan risiko yang dibagi antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dan Badan Usaha dalam perjanjian kerjasama.

 

Jenis Risiko yang Dapat Diberikan Dukungan Pemerintah:

  • Risiko Politik (Political Risk) adalah risiko yang ditimbulkan oleh kebijakan/tindakan/keputusan sepihak dari Pemerintah atau Negara yang secara langsung dan signifikan berdampak pada kerugian finansial Badan Usaha, yang meliputi risiko pengambilalihan kepemilikan aset, risiko perubahan peraturan perundang-undangan, dan risiko pembatasan konversi mata uang dan larangan repatriasi dana.
  • Risiko Kinerja Proyek (Project Performance Risk) adalah risiko yang berkaitan dengan pelaksanaan proyek, yang antara lain meliputi risiko lokasi dan risiko operasional.
  • Risiko Permintaan (Demand Risk) adalah risiko yang ditimbulkan akibat lebih rendahnya permintaan atas barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama dibandingkan dengan yang diperjanjikan.

 

Dari sisi kelembagaan, pengelolaan risiko dilakukan oleh Menteri Keuangan atau Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah dalam hal dukungan pemerintah diberikan oleh Pemerintah Daerah. Namun, sampai saat ini lembaga pengelola risiko di daerah ini belum terbentuk. Di tingkat pusat, lembaga yang melakukan pengelolaan risiko ini adalah Menteri Keuangan c.q. Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal (PPRF).

 

Dalam rangka pengelolaan risiko, kedua lembaga ini mempunyai wewenang untuk memperoleh data dan informasi yang dibutuhkan mengenai proyek KPS yang membutuhkan dukungan pemerintah, menyetujui atau menolak usulan pemberian dukungan pemerintah serta menetapkan tata cara pembayaran penggantian atas hak kekayaan intelektual, pembayaran subsidi dan kegagalan pemenuhan perjanjian kerjasama yang merupakan kewajiban Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah yang timbul dari proyek KPS.

 

Untuk mendapatkan dukungan pemerintah, sebelum perjanjian kerjasama dilakukan, Menteri/Kepala Lembaga harus mengajukan proposal permintaan dukungan pemerintah untuk disampaikan kepada Menteri Keuangan melalui Komite Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI). Selain melampirkan dokumen pendukung dan memperhatikan kualitas proyek serta asas legalitas dan transparansi sebagaimana disyaratkan dalam PMK 38/2006, Menteri/Kepala Lembaga wajib melakukan penilaian dan perhitungan atas kelayakan proyek dengan atau tanpa dukungan pemerintah dalam pengelolaan risiko.

 

Selanjutnya, setelah menerima proporsal tersebut, KKPPI melakukan evaluasi kualitas proyek, yaitu pemenuhan kelayakan teknis dan finansial. Apabila kualitas proyek dinilai layak, maka KKPPI menyampaikannya kepada Menkeu c.q. PPRF untuk dievaluasi apakah biaya dan risiko fiskal yang timbul dari diberikannya dukungan pemerintah tidak melampaui batas kemampuan Negara untuk menanggungnya dan memenuhi prinsip transparansi.

 

Berdasarkan rekomendasi dari PPRF, Menkeu memberikan persetujuan prinsip dan bentuk dukungan pemerintah yang diberikan, atau menolak pemberian dukungan pemerintah. Dalam hal Menkeu memberikan prinsip pemberian dukungan pemerintah, alokasi dana dukungan pemerintah diusulkan dalam Rancangan APBN untuk mendapat persetujuan DPR.

 

Berdasarkan persetujuan DPR di dalam Undang-undang APBN, departemen teknis/lembaga melaksanakan proses lelang atau tender sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Departemen teknis/lembaga menyampaikan Berita Acara Hasil Pelelangan kepada Menkeu c.q. PPRF untuk memastikan kewajaran pelaksanaan pelelangan sebelum perjanjian kerjasama ditandatangani.

 

Dengan mempertimbangkan rekomendasi dari PPRF, Menkeu memberikan persetujuan final atau menolak pemberian dukungan pemerintah atas proyek dimaksud. Menteri/Kepala Lembaga atau Pejabat yang berwenang menandatangani perjanjian kerjasama setelah Menkeu memberikan persetujuan final atas pemberian dukungan pemerintah.


[1] Asian Development Bank: Report and Recommendation of the President on Republic of Indonesia: Infrastructure Reform Sector Development Program, October 2006

1 komentar:

  1. terimakasih artikelnya. memberi saya pengetahuan baru. lanjutkan!

    BalasHapus

Komentar anda