Senin, 25 Agustus 2008

KERANGKA ANALITIS PENGUNGKAPAN RISIKO FISKAL DALAM NOTA KEUANGAN DAN RAPBN 2008

Pendahuluan

Polackova (1998) mengemukakan pemerintah di berbagai negara sekarang ini menghadapi peningkatan risiko fiskal dan ketidakpastian yang lebih tinggi dibandingkan dengan periode-periode sebelumnya[1]. Ada beberapa alasan utama mengapa fenomena ini terjadi, diantaranya adalah perubahan peran negara/pemerintah dari sebelumnya sebagai penyedia pembiayaan (financier) menjadi hanya sebagai penjamin (guarantor) dalam penyediaan jasa-jasa dan atau proyek-proyek pembangunan, baik secara implisit maupun eksplisit.

 

Penjaminan oleh negara dan penetapan skema asuransi dalam pelaksanaan suatu kegiatan, sebagai kebalikan dari penganggaran secara langsung melalui subsidi dan pencadangan langsung dan pembiayaan untuk pelayanan umum, menjadi metode yang kemudian lazim sebagai bentuk dukungan pemerintah terhadap kegiatan tersebut. Program-program off budget ini dan kewajiban-kewajiban lain yang dapat menimbulkan beban fiskal yang tersembunyi, dapat mengancam kesinambungan fiskal di dalam jangka menengah dan panjang. Oleh karena itu analisis mengenai off-budget liabilities menjadi penting untuk dilaksanakan.

 

Framework of Fiscal Risks: Identifikasi dan Klasifikasi

 

Seluruh sumber risiko fiskal seharusnya diperhitungkan dalam melaksanakan analisis mengenai off-budget liabilities untuk menghindari atau paling tidak mengurangi pemerintah dari ancaman fiscal instability. Namun untuk melakukan hal tersebut tidaklah mudah mengingat sistem anggaran dan perekonomiaan suatu negara sangatlah kompleks.

 

Dalam kaitan tersebut Polackova (1998) memberikan kerangka analisis yang dapat digunakan sebagai alat bantu untuk mengklasifikasikan dan mengidentifikasi risiko fiskal yang dihadapi oleh Pemerintah. Pemerintah dihadapkan pada empat jenis risiko fiskal yang merupakan kombinasi dari empat unsur berikut, eksplisit dan implisit serta pasti dan kontinjen[2]. Unsur eksplisit dan implisit merupakan unsur-unsur yang menjadi dasar timbulnya kewajiban pemerintah, yaitu apakah berupa peraturan atau perjanjian yang tersurat, ataukah hanya berupa kewajiban moral yang tidak tersurat. Sedangkan unsur pasti dan kontinjen merupakan gambaran tingkat kepastian timbulnya kewajiban pemerintah.

 

Secara ringkas kerangka tersebut dapat disajikan dalam bentuk matriks risiko fiskal yang dihadapi pemerintah, sebagai berikut:

 

Sumber Risiko Fiskal

Kewajiban

Tingkat Kepastian Timbulnya

 
 

Pasti

Kontinjen

Eksplisit

- Utang pemerintah

- Pengeluaran pemerintah

(misal: program pensiun PNS)

- Penjaminan simpanan

- Dukungan pemerintah dalam kerangka PPP’s.

- Tuntutan pihak ketiga

Implisit

- Future public pensions (if not required by law)

- Bencana alam

Sumber: Polackova (1998)

 

Fiscal Risk Statement Tahun 2008

 

Mulai tahun 2008, Pemerintah mencantumkan satu subjudul baru di dalam Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) yang diajukan kepada DPR. Subjudul baru tersebut berisi materi yang menjelaskan risiko fiskal yang dihadapi, yang cakupan serta ruang lingkupnya dibuat salah satunya mengacu pada kerangka analitis sebagaimana disebutkan pada tabel di atas.

 

Risiko fiskal dapat didefinisikan sebagai perkembangan-perkembangan umum atau peristiwa-peristiwa tertentu yang dapat mempengaruhi posisi fiskal pemerintah. Pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan ini diperlukan terutama dalam rangka:

a. Kesinambungan Fiskal (fiscal sustainability), yaitu bahwa dalam rangka lebih menjamin terjaganya kesinambungan pembiayaan negara, risiko fiskal perlu diungkapkan untuk memberikan gambaran yang utuh tentang posisi fiskal pemerintah;

b. Keterbukaan (transparency), yaitu bahwa pengungkapan risiko fiskal diperlukan untuk menciptakan keterbukaan tentang posisi fiskal pemerintah.

 

Pernyataan risiko fiskal mulai dicantumkan dalam Nota Keuangan 2008 dan akan terus dicantumkan dalam Nota Keuangan berikutnya. Sebagai langkah awal, pernyataan risiko fiskal dalam Nota Keuangan 2008 (Subbab 6.3) memuat beberapa hal yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal, yaitu:

 

a. Sensitivitas asumsi ekonomi makro:

Menguraikan pengaruh perubahan dalam indikator ekonomi makro yang dijadikan asumsi dalam penyusunan APBN pada perubahan besaran-besaran angka nominal dalam akun-akun APBN, baik dari sisi pendapatan, pengeluaran atau pembiayaan.

 

b. Risiko utang Pemerintah:

Menguraikan risiko fiskal yang terkait dengan pengelolaan utang, diantaranya adalah risiko pembiayaan kembali (refinancing risk), risiko nilai tukar (currency risk), risiko tingkat bunga (interest rate risk), dan risiko operasional (operational risk) .

 

c. Risiko proyek pembangunan infrastruktur:

Menguraikan risiko fiskal yang terkait pemberian dukungan pemerintah pada proyek pembangunan infrastruktur yang merupakan penugasan pemerintah kepada BUMN maupun proyek pembangunan infrastruktur dalam kerangka Public Private Partnerships (PPP).

 

d. Risiko Badan Usaha Milik Negara:

Menguraikan risiko fiskal yang dihadapi pemerintah terkait dengan Badan Usaha Milik Negara, diantaranya Penyertaan Modal Negara dan Public Service Obligation (PSO).

 

e. Dana pensiun pegawai negeri sipil:

Menguraikan risiko fiskal terkait keharusan APBN untuk turut memberikan kontribusi (sharing) pada pembayaran manfaat pensiun PNS.

 

f. Risiko modal awal Pemerintah pada Bank Indonesia:

Menguraikan risiko fiskal terkait kewajiban pemerintah, berdasarkan undang-undang, untuk menjaga modal awal bank Indonesia.

 

g. Risiko terkait Lembaga Penjamin Simpanan:

Menguraikan risiko fiskal terkait kewajiban pemerintah, berdasarkan undang-undang, untuk menjaga modal awal Lembaga Penjamin Simpanan.

 

h. Tuntutan hukum kepada Pemerintah:

Menguraikan risiko fiskal terkait tuntutan hukum kepada pemerintah oleh fihak ketiga, antara lain dalam kasus pengadaan listrik swasta (Independent Power Producers/IPPs) dan Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN).

 

i. Keanggotaan organisasi internasional:

Menguraikan risiko fiskal yang dihadapi terkait dengan keanggotaan Indonesia pada beberapa organisasi internasional yang menimbulkan komitmen pemerintah untuk memberikan kontribusi kepada organisasi internasional tersebut.

 

j. Bencana alam:

Menguraikan risiko fiskal terkait dengan kewajiban moral pemerintah untuk memberikan bantuan tanggap darurat dan penanggulangan bencana serta pemulihan pascabencana.

 

k. Lumpur Sidoarjo.

Menguraikan risiko fiskal terkait dengan kewajiban pemerintah, berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 14 Tahun 2007, untuk menanggung biaya-biaya sosial kemasyarakatan yang timbul dan biaya-biaya penanganan masalah infrastruktur termasuk infrastruktur untuk penanganan luapan lumpur di Sidoarjo.


[1] Polackova, Hana 1998. “Government Contingent Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability” Policy Research Working Paper 1989. World Bank, Washington 1989. World Bank, D.C.

[2] Jika mengacu kepada standar akuntansi internasional (IAS 37.10) kewajiban kontijensi didefinisikan sebagai kewajiban yang mungkin timbul (possible obligation) yang bergantung kepada suatu event/peritiwa yang tidak pasti pada masa mendatang (uncertain future event).

 

Sumber:

Badan Kebijakan Fiskal. 2007. Kerangka Konseptual Pengungkapan Risiko Fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008. Jakarta: Badan Kebijakan Fiskal.

Kamis, 24 Juli 2008

RISIKO FISKAL DAN KEWAJIBAN KONTINJEN PADA BADAN USAHA MILIK NEGARA

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) merupakan salah satu pelaku ekonomi dalam perekonomian nasional yang didasarkan kepada prinsip-prinsip demokrasi ekonomi sehingga memiliki peranan yang sangat penting dalam penyelenggaraan perekonomian nasional guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat sebagaimana diamanatkan oleh UUD 1945. Untuk itu, BUMN diharapkan :

a. dapat memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional dan penerimaan negara;

b. dapat meningkatkan penyelenggaraan kemanfaatan umum, berupa penyediaan barang dan jasa dalam jumlah dan mutu yang memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak;

c. memberikan sumbangan kepada penerimaan negara; dan

d. meningkatkan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional.

 

Berbagai potensi risiko fiskal yang ditimbulkan oleh BUMN terkait erat dengan fungsi BUMN sebagai pelaksana kebijakan dalam perekonomian nasional. Di samping itu, proyek infrastruktur yang dijamin oleh Pemerintah banyak melibatkan BUMN sektor terkait sebagai pengelola, antara lain perbankan, pertambangan, pelabuhan laut, pelabuhan udara, jalan tol, air bersih, power plant (listrik), telekomunikasi, dan transportasi. Artinya, exposure risiko fiskal Pemerintah yang diakibatkan oleh proyek-proyek infrastruktur akan ditentukan pula oleh kinerja BUMN sektor terkait.

 

Potensi risiko fiskal ditimbulkan juga oleh inefisiensi dan kerugian yang terjadi pada BUMN yang pada akhirnya menjadi beban Pemerintah dalam bentuk pembiayaan melalui Penyertaan Modal Negara (PMN). Selain itu akibat kinerja BUMN yang kurang baik, menyebabkan risiko penurunan penerimaan Negara melalui dividen dan pajak. Risiko dividen dan pajak dalam pengelolaan BUMN harus diperhitungkan sehingga meminimalkan kegagalan pencapaian target penerimaan APBN.

 

Kerangka hubungan APBN dengan kinerja BUMN dapat digambarkan dalam diagram berikut:

clip_image002[6]

Secara rinci sebab-sebab timbulnya contingent liabilities sebagai dampak kinerja BUMN adalah sebagai berikut :

 

a. Pinjaman RDI/SLA yang Bermasalah

 

Tahun 2007, besarnya Rekening Dana Investasi (RDI) dan Subsidiary Loan Agreement (SLA) pada beberapa BUMN adalah Rp53 triliun. Dari RDI/SLA tersebut, 28%-nya
(Rp15 triliun) merupakan utang bermasalah karena struktur keuangan BUMN penerima pinjaman tidak memungkinkan untuk melunasinya sendiri. Sehingga, kewajiban tersebut akan menjadi exposure Pemerintah di tahun-tahun berikutnya.

 

Selain itu, ada juga BUMN yang melakukan pinjaman dan mengeluarkan obligasi tanpa perencanaan yang baik sehingga menjadi beban berkelanjutan yang pada akhirnya mempengaruhi struktur modal perusahaan. Dengan kondisi ini Pemerintah dihadapkan pada posisi sulit untuk memilih melepas kepemilikan atau mengucurkan dana sebagai explicit liabilities. Tidak adanya regulasi yang mengatur ketentuan pelepasan obligasi pada batasan nilai tertentu atau pada BUMN dengan kondisi “tidak sehat” memungkinkan timbulnya default risiko fiskal di tahun-tahun mendatang yang tidak tercover oleh sistem anggaran cash basis.

 

Sebagai contoh, pada tahun 2000 Pemerintah pernah mengambil alih beban utang external PT Garuda Indonesia Airline sebesar US$1.8 miliar untuk menyewa sebelas pesawat Boeing 737. Langkah ini menimbulkan beban fiskal sebesar US$62 juta per tahun selama delapan tahun.

 

b. Penugasan Public Services Obligation (PSO) dan Subsidi

 

Dalam pelaksanaan kewajiban pelayanan umum (PSO), kenyataan menunjukkan semua BUMN yang mengemban tugas PSO tergolong perusahaan merugi, sehingga Pemerintah selain membayar selisih atas harga yang ditetapkan dengan harga pokok produksi plus margin keuntungan dan pajak, masih harus mengucurkan PMN untuk memperkuat struktur modal dan investasi.

 

Pada tahun 2007, Pemerintah menyediakan anggaran sebesar Rp101,48 triliun untuk PSO dan subsidi melalui 16 BUMN. Jika tidak dilakukan assessment yang benar, penetapan besaran anggaran dan analisis faktor-faktor penyebab risiko serta langkah-langkah mitigasinya untuk beberapa tahun ke depan, maka tidak menutup kemungkinan besaran PSO makin meningkat. Langkah Pemerintah secara perlahan mengurangi PSO dan menggantikan dengan subsidi selektif dengan menerapkan manajemen risiko diharapkan dapat menekan risiko fiskal dan mencapai tepat sasaran.

 

c. Penyertaan Modal Negara (PMN)

 

Dalam empat tahun terakhir PMN untuk BUMN naik secara signifikan, dengan pertumbuhan rata-rata Rp822 miliar pertahun. Tahun 2007 Pemerintah mengalokasikan Rp2.700 miliar untuk Penambahan Modal Negara bagi 10 BUMN meningkat 37% dari tahun 2006 (Rp1.972 miliar), sedangkan untuk tahun 2008 Pemerintah tidak mengalokasikan lagi anggaran untuk PMN. Langkah ini dilakukan untuk meningkatkan efisiensi belanja anggaran 2008.

 

Selama ini belum ada regulasi yang mengatur mekanisme evaluasi dan pengawasan terhadap penggunaan PMN sebagaimana dilakukan Bapepam untuk mengontrol penggunaan dana hasil IPO atau right issue. Sehingga penggunaan dana PMN tidak serta merta meningkatkan kinerja BUMN yang pada akhirnya berdampak pada tidak tercapainya target anggaran dari dividen dan pajak.

 

d. Restrukturisasi

 

Program restrukturisasi BUMN melalui holding, merger, dan privatisasi berpotensi menimbulkan initial cost yang harus ditanggung Pemerintah selain itu pada masa transisi akan berdampak pada penurunan target penerimaan dividen dan pajak.

 

e. Keterlibatan BUMN dalam Proyek Infrastruktur

 

Belajar dari Thailand, risiko fiskal dari operasional BUMN juga timbul sebagai akibat langkah kebijakan Pemerintah (seperti kontrol terhadap harga yang mungkin akan meningkatkan kerugian operasional) dan keputusan investasi ambisius dari BUMN itu sendiri pada proyek-proyek berisiko tinggi.[1]

 

Dengan nilai capital expenditure (capex) BUMN tahun 2008 sebesar Rp151.5 triliun[2] pada sektor perbankan, telekomunikasi, industri strategis, agro industri, kelistrikan, energi, migas, kebandarudaraan, kepelabuhanan, jalan tol dan bioenergi akan berdampak pada perbaikan kinerja keuangan BUMN dan pada akhirnya diharapkan meningkatkan kontribusi dividen dan pajak pada APBN. Investasi yang dilakukan oleh BUMN adalah 11.7% dari total kebutuhan investasi untuk mencapai pertumbuhan ekonomi sebesar 6.8% yaitu Rp1.296 triliun.[3] Expected financial dan performa ekonomi BUMN akan menunjukkan explicit atau implicit fiscal risk dari Pemerintah.[4]

clip_image004


[1] Polackova, Hanna and Goopu, Sudarshan, 2002. “Dealing with Contingent Liabilities in Indonesia and Thailand”, Copublication of the World Bank and Oxford University Prss. World Bank, Washington D.C.

[2] Capex BUMN tahun 2008 yaitu Rp151,5 triliun, nail 7% dari tahun 2007 (Rp141 triliun), dan meningkat tajam dari tahun 2006 (Rp70 triliun)

[3] BUMN Online, 22 Nov 2007

[4] Polackova, Hanna and Goopu, Sudarshan, 2002. “Dealing with Contingent Liabilities in Indonesia and Thailand”, Copublication of the World Bank and Oxford University Prss. World Bank, Washington D.C.

Dampak Perekonomian Global terhadap APBN-P 2008

Asumsi inflasi dalam APBNP 2008 yang ditetapkan sebesar 6,5%, menurut Adiningsih (Ekonom dari Universitas Gajah Mada) dalam harian Suara Karya (16/4-08), dapat melebihi 10% akibat tekanan berat dari kondisi perekonomian global yang berada di luar kendali pemerintah. Adiningsih mengemukakan bahwa seharusnya pemerintah menyusun APBN secara konsevatif , karena apabila APBN diubah terus, tentu akan menimbulkan ketidakpercayaan masyarakat. Dia juga mengungkapkan bahwa dunia usaha juga tergantung pada pengelolaan dan realisasi APBN. Apabila APB tidak konsisten, dipastikan dunia usaha akan sulit tumbuh, sehinga sulit diharapkan pertumbuhan ekonomi yang tiggi. Mengenai besaran asumsi inflasi dalam APBNP, menurutnya tidak masuk akal, karena pada akhir tahun 2008 terdapat beberapa hari raya yang sudah pasti akan memicu inflasi lebih tinggi. Disamping itu harga minyak mentah yang masih akan melambung dan harga pangan dunia yang meroket. Hal ini akan mempengaruhi harga komoditias di dalam negeri. Tidak semua komoditas dapat dikendalikan oleh pemerintah. Tambahan lagi, banyak barang impor termasuk yang illegal masuk ke ke pasar Indonesia. Hinga akhir tahun ini diperkirakan gejolak pasar Keuangan dunia belum akan reda. Seandainya Amerika Serikat meningkatkan suku bunga kredit, akan berdampak terhadap Indonesia dan dikhawatirkan inflasi akan melebihi satu digit.


Dalam menghadapi situasi perekonomian global yang tidak pasti, Raden Pardede (salah satu mantan calon Gubernur BI) mengemukakan pendapatnya bahwa pemerintah harus membatasi besaran anggaran untuk subsidi. Menurutnya, dengan asumsi harga minyak mentah sebesar US$95 per barel, total subsidi mencapai sekitar Rp \33 triliun. Jika harga minyak ternyata lebih dri US$100 per barel, diperkirakan lebih dari 30% anggaran belanja habis untuk subsidi, bagaimana dengan sektor yang lain, katanya.


Berkaitan dengan kekurangan dana dalam APBN pasti dicarikan melalui pembiayaan yang salah satunya adalah dengan penerbitan Suat Utang Negara (SUN) disesuaikan dengan melihat kemampuan pasar untuk menyerapnya. Tetapi, jika subsidi tidak dibatasi, investor akan khawatir mengnenai kemampuan negara dalam melakukan pembayaran. Hal ini dapat menimbulkan ketidakpastian dan rendahnya daya serap SUN.


Pendapat dari kedua pengamat ekonomi tersebut perlu diperhatikan sebagai informasi untuk mewaspadai bahwa kondisi perkonomian dunia yang saat ini sedang bergolak penuh ketidak pastian akan berdampak terhadap tingkat inflasi, alokasi anggaran untuk subsidi dan daya serap SUN untuk pembiayaan deficit APBN. Namun demikian, apabila dalam perjalanannya asumsi-asumsi dalam APBN-P 2008 meleset jauh dari kenyataan, pengamat ekonomi tidak seharusnya semata-mata menyalahkan pemerintah, karena APBN-P 2008 tersebut merupakan hasil pembahasan dan kesepakatan antara pemerintah dengan DPR. Tambahan lagi, jika asumsi dalam APBNP tidak sesuai lagi dengan perkembangan kondisi perekonomian, mau tidak mau APBN-P 2008 harus direvisi kembali. (YT)

Sumber: www.depkeu.go.id

Link

Jumat, 18 Juli 2008

Kemitraan Pemerintah dan Swasta (Public-Private Partnerships) dan Kerangka Regulasinya (Regulatory Framework) di Indonesia

Pendahuluan

 

Sejak krisis ekonomi tahun 1997, anggaran pembangunan untuk infrastruktur mengalami penurunan yang sangat siginifikan. Bahkan pada tahun 1998, hampir tidak ada investasi dari sektor swasta pada sektor ini. Sebagai perbandingan, pada pertengahan dekade 90-an, investasi infrastruktur mencapai angka lebih dari 5% dari GDP. Saat ini investasi pada sektor infrastruktur hanya mencapai 2% dari GDP.

 

Untuk mendukung tingkat pertumbuhan ekonomi rata-rata 6,6% setiap tahun selama periode lima tahun (Rencana Pembangunan Jangka Menengah/RPJM 2005 – 2009), Pemerintah menyadari pentingnya percepatan pembangunan infrastruktur. Infrastruktur yang memadai dan handal penting bagi keberlanjutan pertumbuhan dan peningkatan daya saing dalam lingkungan yang semakin dipengaruhi oleh arus globalisasi. Jasa layanan infrastruktur yang buruk mengakibatkan semakin rendahnya kualitas hidup, meskipun di saat yang sama penghasilan meningkat.

 

Untuk mencapai angka pertumbuhan ekonomi rata-rata 6,6% ini, dibutuhkan dana untuk pembangunan infrastruktur sebesar US$65 miliar dalam lima tahun. Dari jumlah ini, Pemerintah hanya sanggup memenuhi 38% atau sekitar US$25 miliar[1]. Kekurangan dana akibat ketidakmampuan Pemerintah tersebut diharapkan dapat diperoleh melalui keterlibatan sektor swasta.

 

Untuk menarik investasi swasta, Pemerintah menyadari bahwa dibutuhkan reformasi struktural dan kelembagaan. Usaha ini dimulai antara lain melalui penyelenggaraan ‘Indonesia Infrastructure Summit’ (IIS) pada bulan Januari 2005. IIS ini merupakan refleksi dari komitmen Pemerintah untuk melakukan reformasi tersebut. Penyelenggaraan IIS menegaskan komitmen Pemerintah untuk mendukung peran swasta dalam pembangunan infrastruktur dengan membuka kesempatan investasi di 91 proyek infrastruktur.

 

Salah satu upaya untuk memperbaiki iklim investasi tersebut adalah mengadakan perbaikan dan penguatan regulasi yang memungkinkan keikutsertaan sektor swasta secara transparan dan adil melalui mekanisme tender yang terbuka. Selain itu, regulasi yang baru memberikan kejelasan kepada contracting agencies mengenai penyelenggaraan proyek Kemitraan Pemerintah dan Swasta (KPS) dan dukungan Pemerintah yang dapat diberikan sebagai insentif kepada swasta untuk berpartisipasi dalam proyek infrastruktur.

 

Kerangka Regulasi Kemitraan Pemerintah dan Swasta di Indonesia

 

Pelaksanaan proyek KPS di Indonesia dimulai sejak awal tahun 1990-an sampai dengan akhir tahun 1997. Proyek KPS yang dilakukan antara lain dalam bidang listrik, telekomunikasi dan transportasi. Penyelenggaraan proyek KPS pada periode ini belum tertata dengan baik. Kelemahan-kelemahan yang ada pada proyek KPS ini antara lain karena kurangnya reformasi struktural, peraturan yang kurang mendukung, kurangnya persaingan serta kurangnya perhatian pada aspek governance dalam pengadaan proyek KPS.

 

Selanjutnya, dalam rangka penataan terhadap proyek KPS, Pemerintah menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 7 tahun 1998 tentang Kerjasama antara Pemerintah dan Perusahaan Swasta dalam Pembangunan dan/atau Pengelolaan Infrastruktur (Keppres 7/1998). Keppres ini dibuat dalam rangka perbaikan governance dari proyek, terutama pada aspek keterbukaan dan persaingan, serta perlindungan pada kepentingan investor dan konsumen. Agar proyek dapat memberikan manfaat yang optimal (greater value for money), Keppres mengatur bagaimana proyek KPS harus dijalankan serta menetapkan mekanisme pemantauan atas proyek-proyek tersebut.

 

Dalam rangka penyesuaian dengan perkembangan yang terjadi, Pemerintah mengganti Keppres 7/1998 dengan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur (Perpres 67/2005). Perubahan tersebut terkait dengan perkembangan otonomi daerah, perubahan kelembagaan dalam hal ini pembentukan KKPPI serta pengadaan lisensi/ijin usaha dalam pengadaan proyek KPS tertentu.

 

Selain untuk menciptakan iklim investasi untuk mendorong keikutsertaan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur berdasarkan prinsip usaha secara sehat, Perpres 67/2005 dibentuk untuk menciptakan keseimbangan yang adil antara kepentingan konsumen, masyarakat dan badan usaha. Perpres tersebut menetapkan mekanisme yang memungkinkan terciptanya keseimbangan tersebut. Prepres menetapkan mekanisme pelelangan yang akan menciptakan persaingan yang sehat dan menghasilkan pelayanan yang berkualitas dan efisien. Sedangkan dari kepentingan Badan Usaha, Perpres memberikan insentif kepada swasta serta memberikan kepastian pengembalian investasi.

 

Badan Usaha yang dapat bekerjasama dengan Pemerintah adalah badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas (PT), Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dan koperasi. Perpres ini memperluas definisi badan usaha. Keppres 7/98 hanya mencakup badan usaha swasta yang berbentuk badan hukum Indonesia. Sehingga, saat ini, BUMN, BUMD dan koperasi dapat berpartisipasi dalam pengadaan infrastruktur.

 

Partisipasi sektor swasta atau disebut ‘Badan Usaha’ dalam Perpres dapat dilakukan melalui 2 cara, yaitu ‘Perjanjian Kerjasama’ (Konsesi) atau ’Izin Pengusahaan’ (Lisensi). Dalam perjanjian kerjasama, Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah mengadakan perjanjian tertulis dengan Badan Usaha untuk menyediakan infrastruktur melalui pelelangan umum. Sedangkan Izin pengusahaan ditetapkan melalui pelelangan izin (auction) dan dilakukan apabila penguraian (unbundling) infrastruktur dan jasa pelayanan tidak mungkin atau sulit dilaksanakan, misalnya pada sektor telekomunikasi, pemipaan minyak dan gas, dan transmisi tenaga listrik.

 

Kerjasama penyediaan infrastruktur dilakukan antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dan Badan Usaha. Kedua belah pihak ini menentukan bentuk kerjasama yang akan dilakukan, apakah melalui perjanjian kerjasama atau izin pengusahaan. Dalam melakukan kerjasama ini para pihak harus memperhatikan prinsip-prinsip: adil, terbuka, transparan, bersaing, bertanggung-gugat, saling menguntungkan, saling membutuhkan serta saling mendukung.

 

Prinsip-prinsip Kerjasama Penyediaan Infrastruktur:

  • adil, berarti seluruh Badan Usaha yang ikut serta dalam proses pengadaan harus memperoleh perlakuan yang sama;
  • terbuka, berarti seluruh proses pengadaan bersifat terbuka bagi Badan Usaha yang memenuhi kualifikasi yang dipersyaratkan;
  • transparan, berarti semua ketentuan dan informasi yang berkaitan dengan Penyediaan Infrastruktur termasuk syarat teknis administrasi pemilihan, tata cara evaluasi, dan penetapan Badan Usaha bersifat terbuka bagi seluruh Badan Usaha serta masyarakat umumnya;
  • bersaing, berarti pemilihan Badan Usaha melalui proses pelelangan;
  • bertanggung-gugat, berarti hasil pemilihan Badan Usaha harus dapat dipertanggungjawabkan;
  • saling menguntungkan, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang seimbang sehingga memberi keuntungan bagi kedua belah pihak dan masyarakat dengan memperhitungkan kebutuhan dasar masyarakat;
  • saling membutuhkan, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;
  • saling mendukung, berarti kemitraan dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur dilakukan

 

Proyek kerjasama dapat diusulkan baik oleh Pemerintah (solicited projects) maupun Badan Usaha (unsolicited projects). Proyek yang diusulkan oleh Pemerintah dituangkan dalam ‘Daftar Prioritas Proyek’ yang dipublikasikan dan dinyatakan terbuka untuk umum. Sebelum dituangkan dalam daftar ini, Pemerintah mengidentifikasi dan melakukan konsultasi publik atas proyek-proyek yang akan dikerjasamakan dengan swasta.

 

Selain itu, badan usaha, atas prakarsa sendiri, dapat mengusulkan proyek yang akan dikerjasamakan dengan Pemerintah. Dengan memperhatikan persyaratan-persyaratan tertentu, badan usaha dapat mengusulkan proyek di luar daftar prioritas proyek kepada Pemerintah. Selanjutnya, Pemerintah melakukan penilaian terhadap kelayakan proyek tersebut. Apabila dinilai layak, maka proyek tersebut akan diproses melalui pelelangan umum. Pemerintah memberikan kompensasi berupa ‘pemberian tambahan nilai’ atau ‘pembelian prakarsa proyek kerjasama termasuk Hak Kekayaan Intelektual yang menyertainya’ untuk proyek yang diterima.

 

Pengadaan Badan Usaha dalam rangka perjanian kerjasama dilakukan melalui tender terbuka (open and transparent bidding). Proses pengadaan meliputi persiapan pengadaan; pelaksanaan pengadaan; penetapan pemenang; dan penyusunan perjanjian kerjasama. Pemerintah menetapkan pemenang lelang berdasarkan usulan dari panitia pengadaan. Khusus mengenai perjanjian kerjasama, Perpres menetapkan ketentuan-ketentuan yang harus ada dalam perjanjian tersebut. Selain itu, ditetapkan juga bahwa pembiayaan harus telah diperoleh Badan Usaha 12 (dua belas) bulan setelah perjanjian kerjasama ditandatangani atau perjanjian berakhir dan jaminan pelelangan dapat dicairkan.

 

Perpres menganut prinsip keterbukaan dalam penentuan pemenang serta penentuan tarif berdasarkan ‘full cost recovery’ yang artinya tarif ditetapkan yang memungkinkan investor memperoleh kembali biaya yang dikeluarkan untuk investasi di sektor infrastruktur tersebut. Jika hal ini diluar kemampuan konsumen maka Pemerintah akan memberikan subsidi untuk menutupi selisih tarif yang diminta yang diperlukan untuk menutupi biaya investasi dan kemampuan konsumen dalam membayar pelayanan yang diberikan.

 

Pengelolaan Risiko

 

Di samping melalui penciptaan iklim investasi yang mendukung pengadaan infrastruktur, Pemerintah menyediakan dukungan fiskal untuk menarik minat investor dalam proyek infrastruktur. Ketiadaan dukungan fiskal akan menjadikan proyek infrastruktur kurang menarik bagi investor karena investasi yang dibutuhkan sangat besar dan dibutuhkan waktu yang sangat lama dalam pengembalian modal. Selain itu, risiko dalam proyek infrastruktur sangat beragam yang sebagian berada di luar kendali investor. Dukungan ini dituangkan dalam perjanjian kerjasama dengan prinsip bahwa risiko dialokasikan kepada pihak yang paling mampu mengendalikan risiko.

 

Pengelolaan risiko fiskal yang timbul akibat kerjasama penyediaan infrastruktur dengan badan usaha menjadi penting karena pemberian dukungan pemerintah diperlukan untuk mendukung tersedianya infrastruktur yang dapat menggerakkan dan meningkatkan pertumbuhan perekonomian nasional dan mewujudkan terpeliharanya APBN yang berkelanjutan (fiscal sustainability). Oleh karenanya, pemberian dukungan pemerintah harus didasarkan atas kemampuan anggaran negara untuk menanggungnya.

 

Dalam rangka pencapaian tujuan tersebut, diatur pelaksanaan pengendalian dan pengelolaan risiko yang dituangkan dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 38/PMK.01/2006 tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengendalian dan Pengelolaan Risiko atas Penyediaan Infrastruktur (PMK 38/2006).

 

PMK 38/2006 sebagai peraturan pelaksanaan dari Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur mengatur mengenai pengelolaan risiko yang timbul sebagai akibat dari pemberian dukungan pemerintah kepada Badan Usaha dalam pembangunan infrastruktur. PMK ini hanya mengatur pengelolaan risiko dan prosedur pemberian dukungan pemerintah untuk proyek KPS Pemerintah Pusat. PMK ini tidak mengatur mengenai mekanisme pemberian dukungan pemerintah pusat kepada proyek KPS daerah karena Perpres 67/2005 belum mengatur hal ini.

 

Berdasarkan PMK 38/2006, pemberian dukungan pemerintah harus memperhatikan beberapa prinsip, antara lain dukungan pemerintah diberikan kepada proyek yang layak secara teknis dan finansial. Selain itu, dukungan pemerintah harus sesuai dengan peraturan perundang-undangan, transparan serta tidak melampaui kemampuan anggaran negara untuk menanggungnya.

 

Dukungan pemerintah yang diberikan dapat berupa kompensasi finansial dan atau bentuk lain melalui skema pembagian risiko. Risiko-risiko yang dapat diberikan kompensasi adalah: risiko politik, risiko kinerja proyek dan risiko permintaan. Bentuk kompensasi diberikan sesuai dengan risiko yang dibagi antara Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah dan Badan Usaha dalam perjanjian kerjasama.

 

Jenis Risiko yang Dapat Diberikan Dukungan Pemerintah:

  • Risiko Politik (Political Risk) adalah risiko yang ditimbulkan oleh kebijakan/tindakan/keputusan sepihak dari Pemerintah atau Negara yang secara langsung dan signifikan berdampak pada kerugian finansial Badan Usaha, yang meliputi risiko pengambilalihan kepemilikan aset, risiko perubahan peraturan perundang-undangan, dan risiko pembatasan konversi mata uang dan larangan repatriasi dana.
  • Risiko Kinerja Proyek (Project Performance Risk) adalah risiko yang berkaitan dengan pelaksanaan proyek, yang antara lain meliputi risiko lokasi dan risiko operasional.
  • Risiko Permintaan (Demand Risk) adalah risiko yang ditimbulkan akibat lebih rendahnya permintaan atas barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama dibandingkan dengan yang diperjanjikan.

 

Dari sisi kelembagaan, pengelolaan risiko dilakukan oleh Menteri Keuangan atau Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah dalam hal dukungan pemerintah diberikan oleh Pemerintah Daerah. Namun, sampai saat ini lembaga pengelola risiko di daerah ini belum terbentuk. Di tingkat pusat, lembaga yang melakukan pengelolaan risiko ini adalah Menteri Keuangan c.q. Pusat Pengelolaan Risiko Fiskal (PPRF).

 

Dalam rangka pengelolaan risiko, kedua lembaga ini mempunyai wewenang untuk memperoleh data dan informasi yang dibutuhkan mengenai proyek KPS yang membutuhkan dukungan pemerintah, menyetujui atau menolak usulan pemberian dukungan pemerintah serta menetapkan tata cara pembayaran penggantian atas hak kekayaan intelektual, pembayaran subsidi dan kegagalan pemenuhan perjanjian kerjasama yang merupakan kewajiban Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah yang timbul dari proyek KPS.

 

Untuk mendapatkan dukungan pemerintah, sebelum perjanjian kerjasama dilakukan, Menteri/Kepala Lembaga harus mengajukan proposal permintaan dukungan pemerintah untuk disampaikan kepada Menteri Keuangan melalui Komite Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (KKPPI). Selain melampirkan dokumen pendukung dan memperhatikan kualitas proyek serta asas legalitas dan transparansi sebagaimana disyaratkan dalam PMK 38/2006, Menteri/Kepala Lembaga wajib melakukan penilaian dan perhitungan atas kelayakan proyek dengan atau tanpa dukungan pemerintah dalam pengelolaan risiko.

 

Selanjutnya, setelah menerima proporsal tersebut, KKPPI melakukan evaluasi kualitas proyek, yaitu pemenuhan kelayakan teknis dan finansial. Apabila kualitas proyek dinilai layak, maka KKPPI menyampaikannya kepada Menkeu c.q. PPRF untuk dievaluasi apakah biaya dan risiko fiskal yang timbul dari diberikannya dukungan pemerintah tidak melampaui batas kemampuan Negara untuk menanggungnya dan memenuhi prinsip transparansi.

 

Berdasarkan rekomendasi dari PPRF, Menkeu memberikan persetujuan prinsip dan bentuk dukungan pemerintah yang diberikan, atau menolak pemberian dukungan pemerintah. Dalam hal Menkeu memberikan prinsip pemberian dukungan pemerintah, alokasi dana dukungan pemerintah diusulkan dalam Rancangan APBN untuk mendapat persetujuan DPR.

 

Berdasarkan persetujuan DPR di dalam Undang-undang APBN, departemen teknis/lembaga melaksanakan proses lelang atau tender sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Departemen teknis/lembaga menyampaikan Berita Acara Hasil Pelelangan kepada Menkeu c.q. PPRF untuk memastikan kewajaran pelaksanaan pelelangan sebelum perjanjian kerjasama ditandatangani.

 

Dengan mempertimbangkan rekomendasi dari PPRF, Menkeu memberikan persetujuan final atau menolak pemberian dukungan pemerintah atas proyek dimaksud. Menteri/Kepala Lembaga atau Pejabat yang berwenang menandatangani perjanjian kerjasama setelah Menkeu memberikan persetujuan final atas pemberian dukungan pemerintah.


[1] Asian Development Bank: Report and Recommendation of the President on Republic of Indonesia: Infrastructure Reform Sector Development Program, October 2006

Sabtu, 12 Juli 2008

Kerangka Konseptual Pernyataan Risiko Fiskal (Fiscal Risk Statement)

Latar Belakang

Untuk pertama kalinya dalam sejarah penyusunan nota keuangan, Pemerintah memasukkan topik risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran (RAPBN) 2008. Dalam pemunculan perdananya, beberapa komponen yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal dan dimuat dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008 adalah: (i) sensitivitas asumsi ekonomi makro dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), (ii) utang pemerintah, (iii) proyek pembangunan infrastruktur, (iv) Badan Usaha Milik Negara (BUMN), (v) program pensiun dan Tunjangan Hari Tua (THT) Pegawai Negeri Sipil (PNS), (vi) desentralisasi fiskal, (vii) Bank Indonesia (BI), (viii) Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), (ix) tuntutan hukum kepada pemerintah, (x) keanggotaan organisasi internasional, (xi) bencana alam, dan (xii) lumpur Sidoarjo.

Pertanyaan yang kemudian muncul adalah apa sebenarnya yang melatarbelakangi pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008? Ditinjau dari sisi aspirasi masyarakat, krisis ekonomi dalam skala luas yang melanda Indonesia sejak akhir 1997 memunculkan gerakan reformasi dengan berbagai macam tuntutan yang pada dasarnya dapat digolongkan dalam empat tema dasar, yaitu (i) perbaikan ekonomi, (ii) perbaikan tata pemerintahan atau governance, (iii) supremasi hukum, dan (iv) demokrasi*). Untuk memenuhi tuntutan perbaikan ekonomi pemerintah berupaya menjalankan anggaran negara yang dapat memberikan stimulus bagi pertumbuhan ekonomi dan pada saat yang bersamaan terjaga kesinambungannya. Akan tetapi hal tersebut nampaknya belum mampu memenuhi tingginya harapan masyarakat terutama terkait dengan transparansi pengelolaan keuangan negara. Pengungkapan risiko fiskal yang merupakan prasyarat penting untuk menjaga terpeliharanya kesinambungan pendapatan negara, belanja negara dan pembiayaan anggaran dipandang perlu untuk memenuhi tuntutan transparansi tersebut.

Ditinjau dari sisi pengelolaan fiskal, bukti-bukti empiris menunjukkan bahwa posisi fiskal pemerintah selalu dibayangi potensi terjadinya risiko fiskal yang mengancam kesinambungan anggaran akibat adanya contingent liabilities dan berbagai macam risiko fiskal yang tidak diantisipasi sebelumnya. Krisis ekonomi yang terjadi di Indonesia pada pertengahan 1997 merupakan contoh yang sangat baik untuk menunjukkan terjadinya risiko fiskal yang berpeluang mengganggu kesinambungan anggaran. Jaminan pemerintah baik eksplisit maupun implisit, misalnya kebijakan rekapitalisasi perbankan, dalam waktu singkat berubah dari contingent liabilities menjadi actual liabilities dan menimbulkan beban anggaran yang sangat besar.

Terjadinya risiko fiskal yang tidak diantisipasi dengan baik akan membebani anggaran dan mempengaruhi target pertumbuhan ekonomi dengan cakupan dan kedalaman efek yang berbeda antara negara-negara maju dengan negara-negara berkembang. Risiko fiskal yang terjadi pada negara-negara maju akan menimbulkan beban pada anggaran dan berpeluang menghambat pertumbuhan ekonomi. Pada negara-negara berkembang implikasinya lebih berat. Terjadinya risiko fiskal yang membebani anggaran akan menjalar dengan cepat pada perekonomian secara keseluruhan, mendorong capital outflow dan bahkan merubah arah pertumbuhan ekonomi. Lebih jauh, pada negara-negara berkembang dengan kelembagaan ekonomi yang masih lemah, ekspektasi akan terjadinya risiko fiskal akan mempengaruhi prilaku agen-agen ekonomi sehingga berpeluang menghambat pertumbuhan ekonomi bahkan sebelum risiko fiskal tersebut terjadi.

Penganggaran Konvensional

Penganggaran konvensional yang tidak mengungkap komponen risiko fiskal diyakini tidak mampu mengantisipasi beban pada anggaran di masa depan akibat adanya contingent liabilities paling tidak karena dua hal. Pertama, pada umumnya penganggaran konvensional hanya berjangka waktu satu tahun. Jangka waktu satu tahun tidak memadai untuk menangkap kemungkinan-kemungkinan terjadinya risiko fiskal di masa depan akibat kebijakan yang diambil pemerintah. Hal ini karena sifat beberapa kebijakan yang berdimensi jangka panjang misalnya kebijakan pensiun, pemberian shortfall risk guarantee atau default risk guarantee. Kedua, penganggaran konvensional menganut asas cash basis yang tidak mampu menangkap potensi beban anggaran di masa datang atas transaksi-transaksi bersifat accrual misalnya kewajiban pembayaran bunga dan pokok utang serta berbagai macam contingent liabilities. Dalam penganggaran yang menganut cash basis kewajiban dicatat pada saat terjadi pembayaran dan bukan pada saat terjadinya kewajiban sehingga besaran contingent liabilities, yang dalam waktu dekat berubah menjadi direct liabilities, tidak ter-cover dalam penganggaran konvensional.

Praktek-Praktek Internasional

Beberapa negara telah berupaya menyempurnakan sistem penganggaran mereka sehingga mampu mengungkap, mengantisipasi dan memitigasi risiko-risiko fiskal yang mungkin terjadi di masa depan. Kanada, Kolombia, Belanda, Afrika Selatan, Swedia dan Amerika Serikat mensyaratkan adanya regulasi yang harus dibuat sebagai landasan kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities. Pengungkapan secara periodik dalam anggaran tentang besaran contingent liabilities, kemungkinan terjadinya dan dasar hukum yang melandasi munculnya kewajiban tersebut diimplementasikan oleh Australia, Selandia Baru dan Republik Ceko. Terkait dengan hal ini, Republik Ceko, Bulgaria dan Hungaria juga memperhitungkan net present value dari besaran contingent liabilities serta konsekuensinya terhadap anggaran. Kanada dan Belanda memiliki panduan komprehensif dalam mengelola risiko fiskal mulai dari assessment terhadap proposal kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities hingga mekanisme pembiayaan apabila terjadi direct liabilities yang disertai dengan langkah-langkah mitigasi risiko yang perlu ditempuh. Keterbatasan anggaran yang menjadi fenomena umum di banyak negara, baik negara maju maupun negara berkembang, mendorong Hungaria menerapkan batasan besaran jaminan maupun contingent liabilities yang dapat ditanggung oleh negara dalam satu siklus anggaran.

Pelajaran dari Praktek-Praktek Internasional

Dari pengalaman beberapa negara tersebut dapat ditarik benang merah beberapa standar pengelolaan risiko fiskal. Pertama, perlu adanya assessment yang dilakukan oleh institusi independen terhadap besaran probabilitas besaran risiko fiskal dan terjadinya pembayaran di masa depan sebelum suatu kebijakan yang berpotensi menimbulkan contingent liabilities diambil. Dalam hal ini sikap konservatif dalam mengambil kebijakan merupakan cara yang paling efektif untuk mengelola risiko fiskal yang mungkin timbul. Prinsip ini seringkali dilanggar karena pengambil kebijakan memiliki tendensi menomorduakan kewajiban yang akan terjadi beberapa tahun setelah dikeluarkannya suatu kebijakan. Kedua, adanya pengungkapan secara periodik dalam anggaran tentang besaran contingent liabilities, probabilitas besaran beban anggaran dan dasar hukum yang melandasi munculnya contingent liabilities tersebut. Hal ini mengingat pemerintah tidak bisa menghindari adanya contingent liabilities akibat kebijakan-kebijakan yang diambil meskipun pemerintah sangat konservatif menghadapi risiko.

Ketiga, perlu adanya analisis faktor-faktor risiko utama yang mempengaruhi proyeksi besaran-besaran penerimaan, belanja dan pembiayaan anggaran. Dengan demikian pemerintah dapat mengantisipasi kondisi-kondisi di masa depan yang mengakibatkan tidak terpenuhinya target-target yang telah ditetapkan dalam anggaran. Selain itu, analisis faktor-faktor risiko utama juga memberikan rambu-rambu dalam menetapkan target-target anggaran yang lebih realistis. Kempat, perlu disusun panduan pengelolaan risiko bagi institusi-insitusi publik dalam mengambil kebijakan yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal. Hal ini akan memperkecil peluang munculnya kebijakan-kebijakan yang mengakibatkan pemerintah harus memberikan jaminan yang diatur dengan regulasi-regulasi yang bersifat khusus. Panduan tersebut sejauh mungkin dapat memperjelas prosedur pengusulan kebijakan, pembagian tanggung-jawab yang jelas antara institusi yang terlibat, bentuk jaminan, risk-sharing, prosedur monitoring serta skema proteksi yang dapat melindungi insitusi-insitusi yang terlibat dari kerugian yang mungkin timbul.

Kelima, perlunya penekanan pada implementasi skema cost and risk sharing antar institusi untuk menekan timbulnya moral hazard, meningkatkan efektivitas jaminan dan menurunkan probabilitas terjadinya kerugian. Dalam hal ini anggaran negara berperan sebagai benteng terakhir apabila terjadi kerugian. Hal ini akan memberikan insentif pada insitusi teknis yang terlibat untuk memitigasi risiko sebaik-baiknya. Keenam, perlu ada pembatasan besaran jaminan dan/atau contingent liabilities yang dapat dibebankan dalam satu siklus anggaran. Standar ini perlu dilakukan untuk memberikan kontrol atas kebijakan yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal. Ketujuh, perlu dialokasikan sejumlah dana untuk meng-cover terjadinya beban anggaran pada satu siklus anggaran. Keharusan mengalokasikan dana kontijensi ini akan memberikan sinyal bahwa contingent liabilities berpotensi menimbulkan kerugian sehingga memberikan insentif pada pembuat kebijakan untuk menerapkan mekanisme mitigasi risiko yang lebih baik.

Melangkah ke Depan

Dengan pengungkapan risiko fiskal dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2008 pada dasarnya Departemen Keuangan telah menerapkan beberapa standar pengelolaan risiko fiskal. Pengungkapan beberapa komponen yang berpotensi menimbulkan risiko fiskal telah dilakukan walaupun hal tersebut bersifat dinamis dalam artian bisa berubah baik jenis, besaran maupun probabilitas terjadinya. Pengungkapan faktor-faktor utama yang mempengaruhi besaran-besaran komponen anggaran juga telah dilakukan disertai dengan analisis sensitivitasnya. Alokasi dana kontijensi juga telah dianggarkan. Namun demikian, banyak hal yang masih perlu dilakukan untuk menyempurnakan model pengungkapan risiko fiskal yang dapat menjamin terjaganya kesinambungan fiskal. Dalam hal ini, Nota Keuangan dan RAPBN 2008 telah memulai langkah penting tersebut.

Referensi:
*) Boediono. 2007. “Dimensi Ekonomi-Politik Pembangunan Indonesia.” Pidato pengukuhan jabatan Guru Besar pada Fakultas Ekonomi Universitas Gadjah Mada, 24 Februari 2007.

Polackova, Hana and Allen Schick. 2002. Government at Risk, Copublication of the World Bank and Oxford University Press. World Bank, Washington, D.C.


Jumat, 11 Juli 2008

Kemitraan Pemerintah-Swasta dalam Penyediaan Infrastruktur di Korea Selatan

Maman Suhendra
Kasubbid Risiko Infrastruktur Transportasi, PPRF - BKF, Departemen Keuangan
Alumni KDI School of Public Policy & Management Korea Selatan

Salah satu kunci bagi pencapaian pertumbuhan ekonomi yang baik adalah ketersediaan infrastruktur yang memadai. Sebagai ilustrasi, infrastruktur transportasi yang andal akan dapat menjamin pergerakan manusia dan barang secara efektif dan efisien sehingga mampu menekan biaya (cost) yang pada gilirannya akan mendorong investasi dan produksi.

Saat ini kondisi infrastruktur Indonesia masih memprihatinkan. Untuk sektor jalan, panjang jaringan jalan rata-rata hanya 217 km per 1000 km2. Padahal, jalan merupakan infrastruktur transportasi utama Indonesia. Sektor jalan harus melayani lebih dari 84% total penumpang. Bahkan untuk pengangkutan barang, jalan melayani porsi sekitar 91,25% dari total muatan.

Sektor perkeretaapian yang memiliki karakteristik transportasi massa juga masih belum mampu memainkan peran dengan baik. Kontribusi sektor ini dalam sistem komuter Jakarta, wilayah terpadat Indonesia, hanya sekitar 2,5%. Sementara kontribusi untuk perjalanan jarak jauh juga masih sangat kecil (7,32% untuk penumpang dan 0,63% untuk barang) dan baru melayani pulau Jawa dan Sumatra. Dari total panjang jalur kereta api 6.797 km yang ada, hanya 4.675 km (69%) yang dioperasikan.

Di sektor kelistrikan Indonesia menghadapi masalah kekurangan pasokan pada beberapa wilayah. Untuk mengatasi krisis ini dibutuhkan 2 juta sambungan baru setiap tahun agar pada tahun 2020 tujuan “electricity for all” dapat tercapai. Secara keseluruhan, rasio elektrifikasi Indonesia masih berada pada kisaran 58%. Bila menggunakan asumsi jumlah penduduk tahun 2005 yang hampir 219 juta jiwa, ini berarti baru sekitar 58% penduduk Indonesia atau sekitar 127 juta penduduk Indonesia yang dapat menikmati pelayanan jasa listrik. Sedangkan 42% lainnya, atau sekitar 92 juta penduduk masih belum bisa menikmati jasa listrik.

Peningkatan akses akan infrastruktur yang lebih baik memerlukan investasi yang luar biasa besar. Untuk periode 2005-2009 saja secara rata-rata diperlukan investasi sebesar US$ 13 miliar per tahun. Oleh karenanya, partisipasi swasta dalam penyediaan infrastruktur menjadi amat penting guna menutupi kesenjangan kebutuhan investasi yang ada. Pemerintah pun telah memfasilitasi keterlibatan swasta tersebut melalui model kemitraan pemerintah dan swasta (public-private partnership/PPP) dengan skema pembagian risiko yang transparan. Namun, harus diakui bahwa implementasi PPP di Indonesia masih menemui banyak kendala. Padahal, di sejumlah negara lain, konsep PPP ini telah berhasil dalam mendorong pembangunan infrastruktur.

PPP Model Korsel

Salah satu contoh negara yang sukses melaksanakan PPP dalam pembangunan infrastruktur di dunia adalah Korea Selatan (Korsel). Dalam kurun waktu satu dasawarsa, Korsel telah berhasil meningkatkan fasilitas infrastruktur dengan partisipasi swasta yang semakin baik.

Sistem PPP yang dikembangkan merupakan konsep kerjasama dan kemitraan antara Pemerintah dan swasta dalam penyediaan infrastruktur dan fasilitas publik lainnya. Sebagai pelengkap investasi Pemerintah, PPP tidak hanya mendukung penyediaan infrastruktur ekonomi seperti jalan dan rel kereta api, tetapi juga infrastruktur sosial seperti sekolah dan cagar budaya.

Peran swasta dalam program kemitraan penyediaan infrastruktur meningkat dari tahun ke tahun. Pada tahun 1998, peran swasta dalam penyediaan infrastruktur masih pada angka 3,8% dari total kebutuhan investasi. Di tahun 2006 peran tersebut meningkat hampir 4 (empat) kali lipat menjadi 14,8% dari total kebutuhan investasi. Hal ini menandakan bahwa sektor swasta telah menjadikan program kemitraan penyediaan infrastruktur sebagai salah satu alternatif menarik untuk berinvestasi.

Tabel: Tren Investasi Infrastruktur Pemerintah & Swasta Korea Selatan (dalam triliun won Korea)

Tahun

‘98

99

00

01

02

03

04

05

06

Total Investasi Infrastruktur (A)

13,2

15,1

16,2

16,6

17,2

19,6

19,1

20,9

21,6

Investasi Pemerintah

12,7

14,3

15,2

16,0

16,0

18,4

17,4

18,3

18,4

Investasi Swasta (B)

0,5

0,8

1,0

0,6

1,2

1,2

1,7

2,6

3,2

Porsi Investasi Swasta (B/A, %)

3,8

5,3

6,2

3,6

7,0

6,1

8,9

12,4

14,8


Sumber: PIMAC-KDI (2007)

Komitmen pemerintah Korsel untuk meningkatkan peran swasta dalam investasi infrastruktur telah dimulai sejak 1994 dengan pemberlakuan undang-undang kemitraan pemerintah-swasta, the Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment Act. Komitmen ini kemudian lebih diperkuat dengan revisi atas undang-undang tersebut menjadi the Act on Private Participation in Infrastructure pada tahun 1999 yang mencakup pembagian risiko dan penjaminan pendapatan minimum bagi pihak swasta yang terlibat dalam kemitraan penyediaan infrastruktur. Dalam revisi undang-undang tersebut, Pemerintah juga mendirikan satu badan khusus yang fokus menyediakan asistensi teknis atas program kemitraan ini (sekarang bernama PIMAC, Public and Private Infrastructure Investment Management Center).

Selain dukungan legal dan institusional, Pemerintah juga menyiapkan dukungan dalam bentuk lain. Pertama, dalam rangka penyediaan infrastruktur, badan usaha pemegang hak konsesi dapat memiliki hak apropriasi tanah dan dapat menggunakan atau membeli aset publik secara cuma-cuma atau pada harga yang lebih rendah. Kedua, Pemerintah dapat memberikan subsidi konstruksi dan jaminan pendapatan minimum kepada pemegang hak konsesi. Ketiga, Pemerintah juga menyiapkan fasilitas pajak bagi beberapa item terkait dengan pembangunan infrastruktur. Keempat, Pemerintah memberikan kompensasi bagi proyek-proyek yang terpaksa dihentikan karena alasan yang tak terhindarkan. Kelima, bagi proyek-proyek PPP dapat diberikan jaminan kredit sehingga dapat menunaikan kewajiban keuangan secara tepat waktu.

Ada 15 (lima belas) kategori infrastruktur yang dapat dikerjasamakan dengan pihak swasta, yakni jalan, perkeretaapian, pelabuhan laut, komunikasi, sumber daya air, energi, lingkungan, logistik, bandar udara, kebudayaaan dan pariwisata, akomodasi militer, fasilitas pendidikan, kehutanan, perumahan rakyat, dan fasilitas kesejahteraan. Kementerian teknis bertanggung jawab atas penyusunan dan pengkoordinasian rencana investasi sektor. Kementerian teknis juga melakukan pengelolaan dan pengawasan atas proyek-proyek PPP sektoral.

Dari beberapa skema implementasi PPP, Korsel kerap menggunakan 2 (dua) skema, yaitu skema BTO (Build-Transfer-Operate) dan BTL (Build-Transfer-Lease). Pada dua skema ini, pihak swasta sama-sama membangun dan mengoperasikan fasilitas infrastruktur, namun untuk BTO pihak swasta menerima pendapatan dari pemakai jasa, sementara untuk BTL pihak swasta menerima pendapatan dari Pemerintah. Skema BTO dapat digunakan untuk proyek inisiatif pemerintah (solicited projects) maupun swasta (unsolicited projects), sementara BTL digunakan untuk proyek inisatif Pemerintah saja.

Untuk skema BTO, sektor-sektor infrastruktur yang menarik swasta menurut jumlah proyek per Juni 2007 adalah jalan (32,1%), pelabuhan (30,2%), logistik (20,7%), perkeretaapian (11,3%), dan lingkungan (5,7%). Dalam skema BTL, swasta lebih tertarik pada sekolah (63,4%), lingkungan (26,6%), budaya (5,0%), asrama militer (2,9%), sektor perkeretaapian (1,4%), dan balai latihan kerja (0,7%). Yang tak kalah menarik adalah dari total 161 proyek BTO per Juni 2007 tersebut, terdapat 92 proyek (hampir 60%) yang dikelola oleh Pemerintah Daerah, sementara sisanya oleh Pemerintah Pusat.

Catatan bagi Indonesia

Korsel merupakan contoh sukses kemitraan pemerintah dengan pihak swasta dalam penyediaan infrastruktur. Regulasi yang jelas dan dukungan yang memadai telah memungkinkan pihak swasta menjadi mitra berkelanjutan bagi pemerintah pusat dan daerah dalam penyediaan infrastruktur.

Di Indonesia, peraturan terbaru terkait program kemitraan pemerintah dan swasta ini adalah Peraturan Presiden Republik Indonesia (Perpres) Nomor 67 Tahun 2005 tentang Kerjasama Pemerintah dengan Badan Usaha dalam Penyediaan Infrastruktur. Namun, peraturan tersebut masih memerlukan penyempurnaan agar lebih operasional. Beberapa isu penting penyempurnaan dalam Perpres ini adalah ketentuan izin pengusahaan, kompensasi untuk unsolicited project, larangan pengalihan saham/perjanjian kerja sama, institusi pemberi kontrak, bentuk dan lingkup dukungan pemerintah, pelaksanaan negosiasi, pengaturan izin pengusahaan, perluasan lingkup jenis infrastruktur, penyediaan lahan, dan land capping.***

::Sebagian dari isi artikel ini telah dimuat dalam harian Investor Daily edisi 13 Februari 2008::